Comentarios de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires

Publicado por Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000. En esta versión “on line” se omiten las notas a pie de página.

Nos, los representantes de la Provincia de Buenos Aires, reunidos por su voluntad y elección, con el objeto de constituir el mejor gobierno de todos, afianzar la justicia, consolidar la paz interna, proveer la seguridad común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad para el pueblo y para los demás hombres que quieran habitar su suelo, invocando a Dios, fuente de toda razón y justicia, ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución.

Comentario
El preámbulo tiene origen en el proyecto de Constitución presentado el 18 de febrero de 1871 por la Comisión Central a la Convención Constituyente de 1870-1873. Ese texto se ha mantenido hasta el presente con pocas modificaciones. Una de ellas es que el proyecto señalaba que la Constitución era dada por los “representantes del pueblo de la Provincia de Buenos Aires”, en tanto que el texto finalmente sancionado en esa Convención ¾y actualmente vigente¾ alude directamente a los “representantes de la Provincia de Buenos Aires” .
Luego, al enumerar como fin el asegurar los beneficios de la libertad, el proyecto repetía la fórmula del preámbulo de la Constitución nacional , mientras que el actualmente vigente simplifica la redacción aludiendo a la garantía de tales beneficios “para el pueblo y para los demás hombres que quieran habitar su suelo”.
Durante el debate Mitre calificó los preámbulos de “declaración genérica de principios” y “aspiración moral”, rescatando su valor como pauta de interpretación en los puntos dudosos .
También destacó el sentido de consignar “Nos, los representantes del pueblo” en lugar de “Nos, los representantes de la Provincia” ¾lo finalmente sancionado¾ o “Nos, el pueblo”. Sobre el primer caso sostuvo que (cito textual) “la Provincia es un cuerpo político distinto al pueblo que responde a la Nación, que responde a las cosas y responde a las personas, mientras que el círculo trazado en el preámbulo propuesto, responde a la idea de pueblo soberano en su capacidad de Estado o de Provincia en sus relaciones con la Nación”. Y respecto de considerarse el pueblo mismo, afirmó que ello era incorrecto señalando el carácter representativo de los convencionales y el poder limitado y delegado ¾como el de las legislaturas, ejemplificó¾ que investía la Convención .
Rawson, a su turno, solicitó que el proyecto de Constitución que se sancionara fuera sometido a la consideración popular, por lo que sí propuso que el preámbulo rezara “Nos, el pueblo”.
El punto dio lugar a un extenso debate, en el cual Mitre manifestó que el pueblo no estaba suficientemente preparado para semejante votación, señalando que el mismo pueblo había votado a Rosas, y el de Francia a Napoleón; y otros convencionales destacaron el carácter representativo de la democracia republicana adoptada por la Constitución nacional (arts. 1 y 5) . Elizalde y Alvear coincidieron con Mitre y con la mayoría de la Convención, que rechazó la enmienda de Rawson. Irigoyen, por su parte, apoyó esa moción de Rawson destacando el valor del voto popular .

Como señalé, en esa misma Convención de 1870-1873 se sancionó el preámbulo consignando que la Constitución es dada por “los representantes de la Provincia”, excluyendo la palabra “pueblo” . Luego el texto sólo sufrió, en 1934, una modificación que no parece relevante .

SECCIÓN PRIMERA

Declaraciones, Derechos y Garantías

Artículo 1°.- La Provincia de Buenos Aires, como parte integrante de la República Argentina, constituida bajo la forma representativa republicana federal, tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación.

Comentario
El artículo 1 de la Constitución de la Provincia señala su ubicación en el dispositivo constitucional argentino. Al referir el carácter federal de la República Argentina, recuerda la delimitación del poder provincial y del poder federal. El sujeto titular de los “poderes y derechos” y de su “ejercicio” es la provincia, que resulta un concepto más amplio que el de gobierno de la provincia, pues incluye a sus habitantes (el pueblo). Luego reivindica el ejercicio del poder no delegado por la Constitución general al gobierno de la Nación.
La redacción proviene de la Convención de 1870-1873. El texto del proyecto tratado en 1871 señalaba que la provincia de Buenos Aires era “un Estado de la República”, agregando que poseía el ejercicio “… de todos los poderes que espresamente no haya delegado en el gobierno general…”. Al ser debatido el punto, Elizalde propuso modificar la redacción destacando que no había existido delegación de poderes de las provincias en el gobierno nacional, sino que fue el pueblo argentino el que, por medio de la Constitución, había dispuesto el reparto de competencias. López apoyó la moción.
Mitre efectuó un largo discurso defendiendo la redacción y, aun cuando no contradijo la esencia de la observación de Elizalde, recalcó la autonomía de la provincia, su “personalidad política” y la entidad del pueblo bonaerense . Rawson propuso entonces la redacción que actualmente luce, que recoge la idea de Elizalde, advirtiendo que el punto era decisivo pues implicaba la determinación de la preexistencia del pueblo de la Nación por sobre el de la provincia . Mitre aceptó la enmienda pero Cazón la rechazó reivindicando la preexistencia de las provincias . Finalmente, la Convención aceptó la redacción de Elizalde y Rawson y así se aprobó este artículo.

Concordancias: Arts. 1 y 121, C.N.

Artículo 2°.- Todo poder público emana del pueblo; y así éste puede alterar o reformar la presente Constitución, siempre que el bien común lo exija y en la forma que por ella se establece.

Comentario
El texto proviene, fundamentalmente, del artículo 8 del proyecto debatido en 1871. Allí se consignaba que el poder político “… es inherente al pueblo en quien reside la soberanía, cuyo ejercicio delega en los tres poderes…”. Parecería que aquella redacción reivindicaba un poder constituyente originario en el pueblo de la provincia, incompatible con la Constitución nacional. La soberanía no pertenece a cada pueblo de cada provincia, sino al conjunto del pueblo de la Nación (arts. 1, 5, 13, 31, 33, 125 y 127, C.N.).
Durante el debate en esa Convención de 1870-1873, Rawson propuso una enmienda donde se eliminaba la expresión “soberanía”. Guido le reprochó la faltante, y Rawson informó que se suprimía la palabra “soberanía” porque soberanía es aquella que no tiene contrapeso, y hay una sola: la soberanía nacional . Así se votó la modificación . El texto finalmente sancionado es el hoy vigente .

El artículo reconoce, como no podía ser de otro modo, el principio democrático y republicano al establecer que el poder político emana del pueblo. Y declara que es facultad de éste reformar la Constitución con arreglo al procedimiento que ella misma establece, y siempre y cuando el “bien común” lo exija.

Concordancias. Sección Novena, Capítulo Único arts. 206 a 209, C. de la P.

Artículo 3°.- En ningún caso y bajo ninguna circunstancia las autoridades provinciales pueden impedir la vigencia de esta Constitución.
Toda alteración, modificación, supresión o reforma de la presente Constitución dispuesta por un poder no constituido o realizada sin respetar los procedimientos en ella previstos, como así también la arrogación ilegítima de funciones de un poder en desmedro de otro, será nula de nulidad absoluta y los actos que de ellos se deriven quedarán sujetos a revisión ulterior.
Quienes ordenaren, ejecutaren o consintieren actos o hechos para desplazar inconstitucionalmente a las autoridades constituidas regularmente, y aquellos que ejercieren funciones de responsabilidad o asesoramiento político en cualquiera de los poderes públicos, ya sean nacionales, provinciales o municipales, quedarán inhabilitados a perpetuidad para ejercer cargos o empleos públicos, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales que fueren aplicables.
También agravia y lesiona la sustancia del orden constitucional los actos de corrupción. La ley creará el Tribunal Social de Responsabilidad Política que tendrá a su cargo examinar los actos de corrupción que pudieren cometer los funcionarios de los poderes públicos, provinciales y municipales.
A los habitantes de la Provincia les asiste el derecho de no acatar las órdenes o disposiciones provenientes de los usurpadores de los poderes públicos.

Comentario
Este artículo fue incorporado con la reforma de 1994 y reconoce fuente en la intención de colocar un freno normativo a los golpes de Estado que, recurrentemente, sufren los países del tercer mundo, y la Argentina en particular. Esta tendencia de previsión de los golpes de Estado se ha expresado en el mismo año de 1994 a nivel federal (art. 36, C.N.).
Dentro de este artículo 3 se incluye la creación de un órgano de caracteres muy particulares, destinado a controlar la venalidad de los funcionarios públicos. Veamos ambas partes.
El primer párrafo afirma la prohibición a las autoridades locales de impedir (suspender o interrumpir) la vigencia de las normas constitucionales. En mi criterio no hay posibilidad de declarar el estado de sitio por las autoridades locales (arts. 23, 75:29 y 99:16, C.N.). Asimismo se previene la actuación en exceso de poder de alguno de los órganos que, temporal o permanentemente, intentaren arrogarse facultades de los otros y/o suspender los derechos y garantías que la Constitución consagra (ver segundo párrafo).
La Constitución, entonces, sanciona con la nulidad absoluta toda alteración o modificación de la Constitución efectuada por las vías no previstas en ella y establece la revisión ulterior de los actos que sean consecuencia de aquéllas .
Con esta prescripción se intenta desalentar los golpes de Estado y acciones similares , tanto de sus autores materiales como de instigadores o autores intelectuales que, movidos por la ambición de lograr beneficios que les resultarían imposibles por la vía constitucional, alentaren estas acciones.
Corresponde señalar que la Constitución nacional establece en su artículo 36 que si la usurpación de funciones prevista en esta Constitución provincial es consecuencia de la interrupción por la fuerza de la Constitución nacional, los actos son insanablemente nulos y sus autores deben responder civil y penalmente, siendo susceptibles de sufrir la sanción prevista por su artículo 29 . Tales acciones, dispone la Constitución general, son imprescriptibles y los autores quedan excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas.
Atento a que las prescripciones del artículo 36 (C.N.) son aplicables cuando la usurpación de funciones en las provincias proviene de una afectación del orden constituido federal, cabe decir que no parece imaginable un golpe de estado local sin correlación nacional. Además, si así ocurriera, se afectaría el sistema republicano en el territorio de la provincia, correspondiendo la intervención de gobierno federal . Así, este artículo 36 (C.N.) tiene amplia injerencia en la materia tratada en el texto en comentario.
De otro lado, puede cuestionarse que las provincias tengan facultades para legislar constitucionalmente en el ámbito local estableciendo sanciones civiles (nulidad de un acto jurídico) y penales (inhabilitación). La objeción se fundaría en que es competencia del Congreso de la Nación dictar los códigos Civil y Penal . Sin embargo, me parece que disponer prohibiciones de acceso a los cargos públicos o establecer ciertos requisitos de los actos y hechos del Estado para concederles validez corresponde a una norma de derecho administrativo (una decisión política y constitucional de administración del Estado). Y, en esa materia, pienso que las provincias tienen facultades suficientes para legislar. Es que la determinación de las condiciones para poder ingresar en el Estado de la provincia o el establecimiento de los requisitos de validez de los actos del Estado local son temas que legítimamente pueden ser ordenados por la Constitución provincial. De suyo, las condiciones y requisitos no pueden ser repugnantes a los derechos, declaraciones y garantías que la Constitución nacional asegura a todos los habitantes (por ejemplo condiciones discriminatorias, etc.). Pero en este sentido no parece existir incompatibilidad entre las que exige este artículo 3 con lo prescrito en la Constitución nacional.
Entiendo que la norma es operativa , y que puede y debe ser aplicada sin necesidad de reglamentación legal .
El último párrafo reconoce el derecho de desobediencia, el que debe conjugarse con el de resistencia establecido en la Constitución federal (art. 21; ídem art. 5).
Respecto del Tribunal Social de Responsabilidad Política señalo que su inclusión constituye una verdadera innovación , y su interpretación presenta un primer y fundamental dilema: ¿es este Tribunal Social un tribunal judicial o no lo es? En mi criterio no se trata de un tribunal judicial.
El artículo 160 de la Constitución de Buenos Aires determina qué órganos desempeñan el Poder Judicial, y entre ellos no se incluye al Tribunal Social; y si bien alude dicho artículo a “demás Tribunales que la ley establezca”, pienso que no es susceptible de incluirse allí al Tribunal Social, pues éste ha sido creado por la Constitución y no por la ley. A su vez, el artículo 18, que prescribe que “No podrá juzgarse por comisiones ni tribunales especiales, cualquiera sea la denominación que se les dé”, nos lleva a la misma solución.
Es que si los funcionarios públicos (provinciales y municipales) poseyeran el privilegio de ser juzgados por los delitos de corrupción que pudieran serles imputados por un tribunal diferente (ad hoc), ello constituiría un “fuero de especial” y una desigualdad, lo que contradice los principios democrático e igualitario . En suma, resultaría escandaloso que esta norma derivara en un privilegio (fuero especial) para el funcionario eventualmente corrupto.

Así pienso que el Tribunal Social constituye un tribunal no judicial, y, por ello, su conclusión es una condena o absolución moral o política, pública, pero que no obliga al juez competente. No hay dudas de que los actos de “corrupción” a que refiere el artículo son los que perjudican a la administración pública, y que no se alude a los delitos contra la honestidad. A tal fin basta anotar la referencia a la ofensa a la sustancia del orden constitucional y el contexto del artículo.
El órgano no fue aún reglamentado por la Legislatura.

Concordancias. Art. 36, C.N.

Artículo 4°.- Los límites territoriales de la Provincia son los que por derecho le corresponden, con arreglo a lo que la Constitución Nacional establece y sin perjuicio de las cesiones o tratados interprovinciales que puedan hacerse autorizados por la Legislatura, por ley sancionada por dos tercios de votos del número total de los miembros de cada Cámara.

Comentario
Si se recuerda lo conflictiva que fue la relación de Buenos Aires con el resto de las provincias hasta su incorporación definitiva y, luego, la importancia que tuvo la determinación del lugar geográfico donde se asentaría la Capital de la República, podrá advertirse la relevancia que la fijación de sus límites debía representar.
El texto corresponde, en lo fundamental, a la Convención de 1870-1873, donde el proyecto presentado, en su artículo 9, establecía con puntillosa prolijidad ciertos límites geográficos. Ante esa propuesta, Sáenz Peña cuestionó la determinación geográfica argumentando que, en un Estado federal, tenía poca importancia. Además, consideró que la redacción que se proponía, como refería la posibilidad de cesiones, podía interpretarse como un reconocimiento de facultades al Congreso de la Nación, y así correr el riesgo de que el gobierno federal afectara el territorio local invocando la norma del actual artículo 75 inciso 15, C.N. (antes art. 67:14). Es que para Sáenz Peña, si tal facultad del Congreso era cuestionable por las demás provincias, en el caso de Buenos Aires resultaba lisa y llanamente inaplicable porque el pacto del 11 de noviembre de 1859 había establecido en su artículo 5 que Buenos Aires se reservaba la integridad de su territorio. Propuso, pues, que el texto rezara -lacónicamente, según sus palabras- “con el territorio que le corresponde por derecho”.

Mitre, a su turno, defendió el proyecto explicando cada límite y estableciendo las diferencias con los puestos en la Constitución de 1854, los que extendía “hasta la entrada de la cordillera en el mar, y por el oeste con las faldas de la cordillera”, lo cual, a su criterio, podía provocar conflictos con las demás provincias.
A fin de establecer una redacción que conformara los criterios expuestos, se nombró una comisión, que, luego de varias idas y venidas, presentó como proyecto al texto actualmente vigente pero sin la exigencia de que la aprobación por la Legislatura deba ser sancionada por dos tercios de votos de cada cámara . Este último requisito de mayoría especial aparece con la reforma por la Convención de 1882-1889 .

Concordancias. Arts. 13 y 75:15, C.N.

Artículo 5°.- La Capital de la Provincia de Buenos Aires es la ciudad de La Plata. Las Cámaras Legislativas, el Poder Ejecutivo y la Suprema Corte de Justicia, funcionarán permanentemente en esta ciudad, salvo los casos en que, por causas extraordinarias, la ley dispusiese transitoriamente otra cosa.

Comentario
La redacción actual corresponde a la reforma de 1934 . Ya el texto sancionado en 1889 establecía que la capital era la ciudad de La Plata, pero no exigía que allí se desarrollara permanentemente el funcionamiento de los tres poderes, ni -obviamente- la posibilidad del excepcional y transitorio apartamiento de dicha regla. El proyecto debatido en esa convención de 1882-1889 señalaba que serviría de asiento a las autoridades, lo que fue suprimido por moción de Gonnet, quien sostenía que el término autoridades era demasiado amplio .

Artículo 6°.- Se llevará un registro del estado civil de las personas, con carácter uniforme y sin distinción de nacionalidades o creencias religiosas y en la forma que lo establezca la ley.

Comentario
La redacción definitiva es de 1934, pero con una pequeña diferencia respecto de la originaria correspondiente a la Convención de 1870-1873 , pues se agregó que el registro era único, sin distinción de nacionalidades .
El proyecto debatido en 1870-1873 no hacía referencia a la reglamentación legal, la que fue incorporada por moción de Rawson en esa misma Convención.
Debe tenerse presente que, en aquella época, el registro era llevado por las autoridades eclesiásticas bajo la forma que determinaba el municipio. Admitida la libertad de cultos, resultaba imperioso que el gobierno civil retomara una función que había delegado en la Iglesia. Tal fue el fundamento que expresó Mitre .
Actualmente rige la ley 10.072.

Artículo 7°.- Es inviolable en el territorio de la Provincia el derecho que todo hombre tiene para rendir culto a Dios Todopoderoso, libre y públicamente, según los dictados de su conciencia.

Artículo 8°.- El uso de la libertad religiosa, reconocido en el artículo anterior, queda sujeto a lo que prescriben la moral y el orden público.

Comentario
Ambos reconocen su fuente en los artículos 4 y 5 de la Constitución de 1854 , pero su redacción definitiva corresponde a la Convención de 1870-1873.
En esta última, al debatirse el proyecto del actual artículo 7, Cambacerés pidió la palabra para proponer una enmienda. Tal enmienda, según su decir, intentaba establecer una tajante separación entre el Estado y la Iglesia. Según su criterio, el Estado no debía dar privilegios a ninguna asociación religiosa, pues ello podría quebrantar el principio de la igualdad política. En sus palabras: “La religión se halla fuera de los límites de la política”.
Al fundar su moción criticó, entre otras cosas, la exigencia de que el gobierno sostuviera el culto católico, que el gobernador debiera jurar sobre los evangelios y que la libertad religiosa pudiera ser reglamentada por ley.
Señalaba, por ejemplo, que resultaba equivocado que el Estado llegara a exigir de un ciudadano no católico hasta su vida para defender a la patria y, a la vez, lo declarara indigno de ingresar al Gobierno , o le reclamara tributos para sostener un culto que no profesaba. Propuso entonces incluir la siguiente frase: “El Estado no tiene religión, ni costea culto alguno” .
Sáenz Peña pidió que se formara una Comisión para estudiar el punto, pues reconoció su relevancia y complejidad; y resaltó que países como Francia o Inglaterra no lo habían podido resolver. Así fueron designados Alsina, Mitre, Tejedor y el propio Sáenz Peña para estudiar el tema.
Curiosamente, luego de la designación de la Comisión y de un breve cuarto intermedio, en la misma sesión del 18 de julio de 1871, se aprobó sin debate el actual artículo 8 .
La Comisión que estudió la moción de Cambacerés se expidió el 21 de julio de 1871 aconsejando su rechazo. El discurso de Tejedor, fundando el dictamen, hizo referencia a la exigencia que la Constitución nacional en sus artículos 2 y 5 establece para las provincias, y efectuó una consideración sociológica relativa a que el pueblo era de religión católica.
Cambacerés contestó a Tejedor que el Estado nacional debía hacer con las rentas nacionales lo que la Constitución le mandaba (costear la religión católica), pero que ello no implicaba que los estados provinciales debieran hacer necesariamente lo mismo, o que hubieran delegado en el gobierno federal sus facultades de legislar sobre la materia religiosa , por lo que, podían disponer libremente de su tesoro en tales temas .
Goyena, en cambio, luego de efectuar un repaso de las disposiciones de la Constitución nacional -fundamentalmente atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo entonces vigentes-, sostuvo que las provincias no podían legislar libremente sobre la relación con la Iglesia, porque ésta estaba determinada por el ordenamiento federal.
Montes de Oca también rechazó la moción de Cambacerés, pero se manifestó contrario a la dependencia que la Iglesia mantenía del Estado por imperio de la regulación que la Constitución nacional hacía del patronato . En lo demás la posición de Montes de Oca fue similar a la de Goyena y Tejedor: el artículo 5 del texto federal exige a las provincias adoptar una relación fuerte entre el Estado y la Iglesia.
Varela, por su lado, apoyó la moción de Cambacerés recogiendo el informe de Gorostiaga sobre el artículo 2 de la Constitución nacional en 1853, donde manifestó que no por dicha norma la Argentina tenía religión de Estado, pues el sostenimiento del culto católico era la compensación de lo que el Estado le había tomado a la Iglesia, y que sostener el culto no era profesarlo .
En suma, puede decirse que existieron dos tesis constitucionales: la de Cambacerés y quienes lo apoyaban, que consideraban que los artículos 2 y 5, C.N. ¾y demás disposiciones relativas a la Iglesia y al culto¾ no obligaban a las provincias, y la de quienes rechazaban la moción de Cambacerés e impusieron el texto vigente, que sostenían sus tesis en lo que entendían era una obligación constitucional de las provincias de sostener el culto católico (arts. 2, 5, C.N.), y en consideraciones sociológicas, políticas y morales que, en su criterio, aconsejaban legislar una relación fuerte entre Iglesia y Estado .
Así se votó el rechazo de la propuesta de Cambacerés .

Concordancias. Arts. 2, 5, 19 y 75, C.N.

Artículo 9°.- El Gobierno de la Provincia coopera a sostener el culto Católico Apostólico Romano, con arreglo a las prescripciones de la Constitución Nacional.

Comentario
Este artículo también reconoce su fuente en la Convención de 1870-1873. Vimos al comentar los artículos precedentes la relevancia que tuvo la cuestión religiosa en la citada convención, y resumimos las ideas de ese extenso y brillante debate. Al calor del mismo Rawson propuso agregar que las creencias religiosas no serían motivo de discriminación para el acceso a los cargos políticos, lo que fue rechazado por la mayoría , con la disidencia de quienes apoyaron la enmienda propuesta por Cambacerés .
Sáenz Peña propuso entonces que se incluyera un artículo que dijera: “El Gobierno de la Provincia coopera a sostener el culto católico, Apostólico, Romano, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Nacional” . Irigoyen apoyó la moción con argumentaciones de política de Estado y una interesante defensa de la subvención a la Iglesia a partir de la acción social que ésta desarrollaba . Luego aclaró que el artículo indicaba el sostenimiento del culto cuando no alcanzara con el aporte de los fieles . Quirno Costa, Rawson, Varela y Elizalde combatieron la propuesta reeditándose (abreviado) el debate ya referido al comentar los artículos precedentes ante la moción de Cambacerés. El artículo se incorporó por afirmativa de 24 votos contra 20 . La redacción definitiva corresponde a la revisión hecha por la misma Convención .

A partir de la reforma de la Constitución nacional de 1994 (aun cuando no se ha modificado el art. 2), podría argumentarse que, en gran parte, esa federalización de los temas relativos a la Iglesia -o de la materia religiosa- de que hablaba Montes de Oca, ha desaparecido, y que por ello cada provincia posee mayor libertad para legislar al respecto. Sin embargo, en la Convención provincial de 1994, el criterio de la mayoría de los convencionales fue predominantemente católico, con pocas intenciones de modificar la relación Iglesia-Estado .

Concordancias. Arts. 2 y 5, C.N.

Artículo 10°.- Todos los habitantes de la Provincia son, por su naturaleza, libres e independientes y tienen derecho perfecto de defender y ser protegidos en su vida, libertad, reputación, seguridad y propiedad. Nadie puede ser privado de estos goces sino por vía de penalidad, con arreglo a la ley anterior al hecho del proceso y previa sentencia legal del juez competente.

Comentario
El texto tiene un antecedente en la Constitución de 1854 , pero la redacción, fundamentalmente, obedece a la decisión de la Convención de 1870-1873. Al ser debatido el proyecto, Alsina objetó de la redacción el pronombre “su” antes de “juez” . Mitre, en cambio, sostuvo la corrección del texto y señaló que debía atenderse a la claridad de la prescripción. Luego agregó que leyendo el artículo de buena fe no podían existir complicaciones . López, por su parte, propuso eliminar el texto a partir de “nadie puede ser privado de estos goces…” porque -dijo- bajo ninguna circunstancia se puede privar al hombre de estas garantías, dejando el principio en forma absoluta. También propuso eliminar la palabra “independientes”, en tanto consideró que era ambigua y advirtió que en sociedad nadie es “independiente”.
Mitre, exponiendo una tesis iusnaturalista, replicó a López que los hombres son, por naturaleza, libres e independientes, y que, en tal sentido, la redacción es clara y justa porque allí se expresa con nitidez que no se otorga manumisión a esclavos por disposición constitucional, sino que la libertad la poseen por su propia entidad ontológica.
López, por su parte, abrazó una teoría contractualista, y contestó a Mitre que “los hombres no nacen ni viven independientes; nacen salvajes y bárbaros, viven esclavos de las preocupaciones y de la ignorancia”; completando que “en el Estado social, yo no conozco hombre ninguno libre, sino el que vive bajo una Constitución libre” .
Elizalde requirió que el artículo se votara por partes, y así se aprobó la redacción que proponía el proyecto y defendió Mitre, rechazándose la supresión mocionada por López . Luego se votó la segunda parte y se eliminó el vocablo “su” antes de “juez” . Sin embargo, el texto allí aprobado refería al “juez natural” y no, como actualmente, al “juez competente”, lo que fue dispuesto al tratarse la votación definitiva .

Estudiado el origen de la redacción, ingresemos en el sentido del texto. El artículo es, en principio, un desarrollo en el ámbito provincial de las declaraciones, derechos y garantías consagradas en la Constitución nacional en los artículos 15 (libertad), 17 (propiedad), 18 (debido proceso) y 19 (legalidad).
Entiendo que ¾sin perjuicio de la relevancia política que tiene el reconocimiento de ciertos principios y derechos por la Constituyente provincial¾ la prescripción de estos derechos en la Constitución local, desde que son reconocidos en la Constitución nacional, puede ser considerada irrelevante.
Es que todos los habitantes de la Nación, habiten la provincia de Buenos Aires o cualquier otra, gozan y son titulares de las declaraciones, derechos y garantías que enuncia la Constitución general (art. 8). Así, pues, resulta redundante su mención en la del Estado provincial.
Ahora bien, ¿qué ocurriría si, supongamos, se reformara la Constitución nacional y se abrogaran esos derechos -lo que parece difícil en términos políticos y, aunque no coincida, algunos autores lo consideran jurídicamente inadmisible? Es decir: ¿qué consecuencias normativas implicaría el hecho de que la Constitución de la provincia reconociera derechos que no se establecen en la Ley Fundamental nacional?
En mi criterio, el reconocimiento de derechos individuales no consagrados en el texto de la Constitución federal debe ser estudiado en concordancia con la facultad -exclusiva y excluyente- del Congreso de la Nación de dictar los códigos Civil, Comercial, Penal y del Trabajo y Seguridad Social (art. 75:12, C.N.) y prohibición de las provincias de hacerlo (art. 126, C.N.).
Por ello entiendo que, en principio, la repetición en el texto local de derechos consagrados en la Constitución federal es importante políticamente, pero irrelevante desde el punto de vista jurídico, al menos mientras no se reforme en la Constitución general la competencia legislativa.
Luego, opino que los Estados provinciales pueden ensanchar tales derechos individuales -y, si se admiten, también los colectivos- frente a sí, pero siempre y cuando no se invada la esfera reservada al Congreso de la Nación (art. 75, C.N.) creando obligaciones para los individuos, correlativas a los derechos consagrados . En otras palabras, pienso que las constituciones de las provincias pueden obligar al Estado provincial, pero no pueden crear obligaciones a los ciudadanos que no contemplen las normas de fondo que dicta el órgano investido del Poder Legislativo nacional.
Tomemos un ejemplo. El artículo que comentamos reconoce el derecho a la “reputación”. No es el caso debatir si éste se halla expresa o tácitamente protegido en la Constitución nacional, y supongamos que ha sido omitido allí, al menos en forma expresa. ¿Puede válidamente la Constitución local legislar al respecto o es materia reservada del Congreso de la Nación al sancionar, por ejemplo, los códigos Civil o Penal?
En mi criterio, existe un límite en los poderes locales para ensanchar derechos en tanto ellos impliquen, correlativamente, mayores obligaciones para los demás ciudadanos. Pues si el reconocimiento del derecho A para el sujeto X implica correlativamente imponer al sujeto Y la obligación B, debe establecerse primero si la provincia puede crear e imponer esa obligación. Por ello afirmo que el Estado provincial no puede crear obligaciones en los ciudadanos en aquello que es materia reservada al Congreso de la Nación.
En cambio, sí puede el Estado provincial obligarse a sí mismo, por ejemplo, ampliando los derechos de los trabajadores a su cargo, o a la educación, o sobre los recursos naturales, etc. Así, el tema, creo, se resuelve determinando quién es el obligado por la norma.
Es que si bien parece claro que si la Constitución local establece válidamente un derecho, es el Estado el que está obligado a asegurar tal derecho; no obstante ello, ese Estado no puede obligar a los habitantes -de ésta u otra provincia- a realizar actos que la ley nacional, en la materia reservada al Congreso, no determina; o disponer leyes de fondo estableciendo sanciones diferentes de las que dicte el Parlamento federal.
De este modo, no encuentro impedimento si para consagrar el goce de ciertos derechos la Constitución local prescribe que el Estado provincial asume obligaciones y compromisos que en el ámbito político, administrativo y tributario debe respetar; e incluso que, en su caso, refuerce la protección, por ejemplo mediante disposiciones de naturaleza procesal; pero opino que no puede modificar la ley de fondo nacional a fin de consagrar obligaciones a los habitantes, correlativos de los derechos subjetivos que les concediera.
En el caso del artículo que comento, el derecho a la “reputación” está consagrado por las leyes civiles y penales (códigos Civil y Penal) y de allí surgen, exclusivamente, las obligaciones de los habitantes del suelo bonaerense. En virtud de tal consideración, la vía que habilita abordar el artículo 126 de la Constitución nacional en tanto permitiría su legislación antes de ser reglado por el Congreso nacional resulta vedada.
Sí, en cambio, el Estado provincial puede ser obligado por la Constitución o por la ley local a realizar actos que protejan el ejercicio de derechos no legislados por la Constitución o leyes nacionales (art. 123, C.N.), pero ello sin que impliquen obligaciones adicionales para los habitantes, porque de ello resultaría la violación del principio de legalidad y la afectación de facultades del Congreso nacional (arts. 19 y 75, C.N.).
Las mismas consideraciones deben efectuarse respecto de la consagración del debido proceso en la segunda parte del artículo, ya que se trata de un derecho prescrito por la Constitución nacional (art. 18). En el caso la prescripción debe entenderse como obligación del Estado provincial de respetar estas garantías en su legislación procesal y en sus normas administrativas de funcionamiento.
Es de destacar que las facultades de las provincias respecto de la legislación de las garantías procesales resultan mucho más amplias (siempre y cuando se respete el piso mínimo que establece la Constitución general).

Concordancias: Arts. 5, 8, 15, 17, 18, 19, 75:12, 121, 122, 123 y 126, C.N; 11, C. de la P.

Artículo 11°.- Los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley, y gozan de los derechos y garantías que establece la Constitución Nacional, los que emanan en su consecuencia a través de los tratados celebrados por la Nación y los que se expresan en esta Constitución.
La Provincia no admite distinciones, discriminaciones ni privilegios, por razones de sexo, raza, religión, nacionalidad, lengua, ideología, opinión, enfermedades de riesgo, características físicas o cualquier otra condición amparada por las normas constitucionales.
Es deber de la Provincia promover el desarrollo integral de las personas garantizando la igualdad de oportunidades y la efectiva participación de todos en la organización política, económica y social.

Comentario
El primer párrafo tiene origen en el texto sancionado por la Convención de 1870-1873 , si bien su redacción actual, donde se hace referencia al goce de los derechos establecidos por la Constitución nacional, los tratados y la Constitución provincial, corresponde a la actuación de la Convención de 1994, así como también los últimos dos párrafos en su totalidad .
Lo expresado respecto del artículo 10 es extensible al presente, no sólo porque el derecho a la igualdad es reconocido por la Constitución federal (art. 16), sino también porque el propio texto en comentario declara en el primer párrafo (de modo redundante) que los habitantes de la provincia gozan de los derechos que establece la Constitución nacional.
Luego, los dos últimos párrafos son un desarrollo de lo expresado en el primero (y en el art. 16, C.N.), pero con el agregado de la obligación del Estado de promover el desarrollo de las personas en igualdad de oportunidades.
Siguiendo entonces con lo dicho antes, pueden reconocerse aquí dos tipos de obligaciones que el Estado local asume. El primer conjunto abarcaría sus obligaciones como órgano político-administrativo en tanto él no podría efectuar discriminación alguna en el ámbito interno, tanto en su carácter de empleador como en la reglamentación de los derechos políticos y electorales de los ciudadanos, y de las condiciones para ejercer la función pública (lato sensu). Este criterio se refuerza al considerar el párrafo tercero, que exige que las autoridades promuevan la participación de todos en la organización política.
Luego, el segundo conjunto de obligaciones para el Estado se sigue del párrafo final que establece un deber positivo de él, de quien se demandan políticas de promoción social y tendientes a la igualación de oportunidades.
Va de suyo que la enumeración del segundo párrafo no es taxativa (así en el propio texto ), y allí se destaca, por la novedad de su inclusión, la referencia a la “enfermedad de riesgo”. Parece claro, por el momento histórico en que fue incorporado el texto, que existió allí una referencia al Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida (SIDA) .
Esta enfermedad producida por un virus, por su doble característica de ser (bajo ciertas circunstancias) susceptible de ser contagiada y (a la fecha) desconocerse remedio que la cure, ha provocado cierto temor en la población, temor que, en muchos casos, por desconocimiento o prejuicios, puede llevar a la discriminación. Por ello, se consideró oportuno incluir expresamente la prohibición de discriminación de quienes resulten afectados por enfermedades de riesgo .
Siguiendo con el texto en estudio, éste refiere que la provincia “no admite distinciones, discriminaciones ni privilegios”, pero ello, en mi criterio, no implica que deba interpretarse que proscriba la discriminación inversa, es decir, la posibilidad de dar un trato preferente a los miembros de los grupos que se encuentran en desventaja .
Pues la inclusión en el tercer párrafo del deber del Estado de promover el desarrollo integral de las personas garantizando igualdad de oportunidades y la efectiva participación en la organización política, económica y social, remueve toda duda que pudiera caber en cuanto a la posibilidad de recurrir a la discriminación inversa .
Es que esta herramienta de promoción social no es más que un modo de intentar lograr una efectiva igualdad de oportunidades para el desarrollo de las personas. El campo donde la discriminación inversa tiene mayor aceptación es en el ámbito educacional y laboral. De todos modos el ámbito político y electoral es también propicio para su aplicación, y así no debe olvidarse que en nuestro país, en el orden nacional, se ha exigido a los partidos políticos la inclusión de un mínimo de candidatos de sexo femenino en las listas electorales, lo que constituye un claro ejemplo de discriminación inversa en razón del sexo.
Entiendo que la discriminación inversa es útil y que debe ser empleada a fin de que la igualdad de posibilidades sea efectiva y real, y no meramente declarativa . Por ello, el Estado debe intervenir activamente en la remoción de los obstáculos que impidan la igualdad efectiva de oportunidades y, para ello, la discriminación inversa puede ser un método útil.
El tercer párrafo, en suma, constituye una definición política e ideológica de organización del Estado provincial de gran importancia. Este consagra el modelo de democracia participativa, modelo que se opone al de democracia liberal, que propone un Estado mínimo, con menor protagonismo o, si se quiere, con admisión -sin valoración de parte del Estado- de una actividad pasiva en los ciudadanos. En cambio, la democracia participativa exige una actitud activa del Estado con el fin de lograr que los habitantes se interesen en la organización social, económica y política, e ingresen en ella en igualdad de oportunidades. La prescripción implica un mandato concreto de dirección política en las decisiones del Estado y debe interpretarse de consuno con los derechos sociales que el texto consagra y con las normas de organización política que establece (arts. 41, 43, 59, etc., C. de la P). El punto es importante, porque la consagración de un modelo de Estado pasivo, en mi criterio, aun cuando pudiera considerarse ¾en algún sentido¾ más respetuoso del plan de vida particular de cada individuo que bien puede considerar carentes de relevancia los temas sociales y políticos, permite que se profundicen las desigualdades, pues nos hallamos ante una sociedad donde, muchas veces, en el ejercicio del poder político, social y económico se intenta alcanzar privilegios y lugares de preferencia y no el bienestar de la comunidad.
Por ello, un Estado que promueva la participación, aun cuando pudiera inmiscuirse en los planes de vida individuales al no adoptar una posición neutra respecto de las preferencias de cada ciudadano, estimo que, paradójicamente, es el que mejor respeta ese derecho individual (liberal) de decidir el plan de vida. Pues si en la sociedad moderna la puja política, social y económica se expresa mediante la confrontación de intereses, si el Estado es neutro y sólo se interesan aquellos que naturalmente lo hacen (políticos, grandes empresas, grupos de poder, etc.) seguramente las desigualdades serán cada vez más pronunciadas, y la gran mayoría de la población, lejos de gozar de su libertad individual para planificar y desarrollar su plan de vida, verá cada vez más angostadas las posibilidades de elección y -fundamentalmente- de realización de sus decisiones vitales. De este modo, un Estado que respete las preferencias individuales pero que, ello no obstante, promueva la participación es, en definitiva, el que más garantiza la autonomía individual, y ello se logra mediante acciones positivas de los órganos públicos.

Concordancias. Arts. 16, 19, y 75:23, C.N.; 20:3, 34 y 36 de la C. de la P.

Artículo 12°.- Todas las personas en la Provincia gozan, entre otros de los siguientes derechos:

1) A la vida, desde la concepción hasta la muerte natural.
2) A conocer la identidad de origen.
3) Al respeto de la dignidad, al honor, la integridad física, psíquica y moral.
4) A la información y a la comunicación.
5) A la inviolabilidad de los documentos privados y cualquier otra forma de comunicación personal. La ley establecerá los casos de excepción en que por resolución judicial fundada podrá procederse al examen, interferencia o interceptación de los mismos o de la correspondencia epistolar.

Comentario
El artículo constituye una enumeración de derechos. Reiterando lo expuesto antes (ver comentario al art. 10), la consagración de derechos que pueden considerarse incluidos en lo que se denomina derecho de fondo (códigos Civil y Penal en este caso), sólo puede entenderse en la Constitución local como una obligación del Estado, y como el reconocimiento de una mayor protección de ellos mediante la legislación procesal, tributaria, etc., pero no como el nacimiento de una obligación de los ciudadanos (correlativa a un derecho subjetivo), ni como la prohibición de la conducta prescrita como antecedente de una sanción penal, pues ellas, para ser válidas, deben estar determinadas por la Constitución o la legislación nacionales.

Efectuada la aclaración, veamos el artículo, sancionado por la Convención de 1994.
El inciso 1° establece el derecho “a la vida, desde la concepción hasta la muerte natural”. Parecería que la intención del constituyente fue prohibir la eutanasia y el aborto, tema, este último, que provocó un extenso debate en la Convención de 1994 . La minoría, conformada por el Frente Grande y la Unión Cívica Radical, se opuso a la incorporación de la norma argumentando: a) que la ley de convocatoria 11.488 no había habilitado el tema; y, b) que no resultaba oportuno ni correcto decidir sobre el punto en la carta constitucional .
Considero que existen, en principio, dos puntos sobre los cuales cabe tomar una posición ante la norma. El primero es relativo a los efectos normativos, y el segundo a su valorización. En orden al primero, tratándose de un tema que hace al derecho de fondo, corresponde determinar cuál es la solución que la Constitución y leyes nacionales le dan. Pues si las normas nacionales prohíben el aborto el texto en comentario resulta redundante, y si no lo prohíben, es inconstitucional. El tema, por su extensión, rebasa los límites de este comentario, pero, a mi juicio, no es clara la Constitución nacional respecto del punto .
Y esta falta de definición no debe sorprender si se advierte que el tema es complejo, no sólo por implicar consideraciones éticas, jurídicas, políticas, sociales y religiosas, sino también porque no resulta un tema único, sino que forma parte de un conjunto de temas donde cada especie requiere un estudio particular, pues no todos los modos de interrupción del embarazo resultan actos asimilables, y su igualación constituye un error pues las soluciones -éticas y normativas- en cada caso serán disímiles .
En orden a la valorización de la solución del texto constitucional provincial, más allá de que sus consecuencias normativas resulten irrelevantes conforme a lo dicho antes, considero que no es adecuado legislar sobre esta cuestión en el texto constitucional .
Finalmente, en el debate sobre este tema considero que no puede soslayarse la realidad social, pues más allá de las elaboraciones intelectuales y filosóficas (y sin que esto implique desmerecer otros argumentos favorables o contrarios a la despenalización bajo ciertas circunstancias) pienso que el Estado no puede legislar haciendo omisión de ella, que indica la existencia de una enorme cantidad de abortos que colocan en grave riesgo la salud de las mujeres, quienes luego de decidir (por las diversas razones que fueren) llevar a cabo tan traumática práctica, deben recurrir a lugares clandestinos para su realización, expuestas al abuso y al peligro, sin la protección del Estado que, paradójicamente, en su afán protector las deja desamparadas.

El inciso 2 prescribe el derecho a conocer la identidad de origen. Se trata de un derecho ya reconocido en el ámbito nacional que en la trágica historia argentina adquiere especial trascendencia ante la indiscriminada represión desarrollada por el Estado entre 1976 y 1983, cuando, además de homicidios y torturas, abundaron desapariciones forzadas de personas y secuestros de niños . En mi criterio, el reconocimiento del derecho a conocer la identidad de origen implica la facultad de exigir la investigación sobre lo ocurrido y la obligación del Estado local de contribuir y realizarla.
En la práctica los familiares de los desaparecidos accionan para conocer el destino de sus parientes, y éstos, en muchos casos niños lactantes al momento del secuestro, como es obvio, tienen derecho de saber quiénes fueron sus padres y qué ocurrió con ellos .
Si bien este derecho se manifiesta en la norma en estudio de un modo individual y sobre un punto específico, es innegable la relevancia política de la obligación del Estado de contribuir a esa búsqueda de la verdad (aun cuando el delito esté prescrito o extinguida la acción) como un derecho de los ciudadanos. Así, la norma es importante como obligación del Estado provincial de contribuir a la búsqueda de la verdad respecto de esta terrible consecuencia de la represión ilegal.

Del inciso 3 entiendo que sólo cabe referir que se trata de derechos protegidos por la legislación general, y cuya inclusión resulta redundante respecto de los ciudadanos, y frente al Estado un refuerzo de la obligación de la administración pública de respetar esas garantías.

Del inciso 4 podría decirse lo mismo que lo referido respecto del inciso 3, salvo que se interprete que el artículo 32 de la Constitución nacional ha reservado a las provincias la reglamentación de la libertad de prensa, en cuyo caso la prescripción tendría un significado relevante y no meramente redundante. Pero esto es motivo de tratamiento en el comentario del artículo 13.

Finalmente, el inciso 5 constituye una incorporación curiosa ante la existencia del (actual) artículo 23, si bien es cierto que este inciso es más amplio que aquél, que sólo alude a la correspondencia epistolar.
La prescripción es redundante (ver art. 18, C.N.), y sólo pueden asignársele consecuencias normativas relevantes en orden a la reglamentación procesal. En un intento por encontrar relevancia a la norma anoto la referencia a “cualquier otra forma de comunicación personal”, que aludiría explícitamente a medios de comunicación no epistolares como, por ejemplo, radiales, televisivos, telefónicos, por redes, etc., siempre dentro del ámbito de la regulación procesal de la garantía.

Concordancias. Arts. 16, 18 y 75:22 y 23, C.N.; y 23, C. de la P.

Artículo 13°.- La libertad de expresar pensamientos y opiniones por cualquier medio, es un derecho asegurado a los habitantes de la Provincia.
La Legislatura no dictará medidas preventivas, ni leyes o reglamentos que coarten, restrinjan o limiten el uso de la libertad de prensa.
Solamente podrán calificarse de abusos de la libertad de prensa los hechos constitutivos de delitos comunes. La determinación de sus penas incumbirá a la Legislatura y su juzgamiento a los jueces y tribunales ordinarios. Mientras no se dicte la ley correspondiente, se aplicarán las sanciones determinadas por el Código Penal de la Nación.
Los delitos cometidos por medio de la prensa nunca se reputarán flagrantes. No se podrá secuestrar las imprentas y sus accesorios como instrumentos del delito durante los procesos. Se admitirá siempre la prueba como descargo, cuando se trate de la conducta oficial de los funcionarios o empleados públicos.

Comentario
Este artículo, que trata la libertad de expresión , tiene origen en la Convención de 1870-1873, pero fue modificado en 1934 cuando se le dio su redacción definitiva .

1. Relación con la Constitución nacional (art. 32)
Para poder estudiar este artículo hay que analizar antes los artículos 14 y 32 de la Constitución nacional (especialmente este último).
El artículo 32, precisamente, fue incorporado por la Convención nacional (ad hoc) de 1860 a instancias de la Convención de la provincia de Buenos Aires examinadora del texto de 1853 .
Dice el Informe presentado por la Comisión Examinadora a la Convención provincial de 1860 que la sociedad puede reglamentar el uso de la libertad de palabra escrita o hablada, y aun disponer la represión de su abuso, pero que ello es privativo de la soberanía provincial, es decir -textual- “es privativa de la sociedad en la que el abuso se comete, y á la cual puede dañar inmediatamente, ya sea á toda ella en su conjunto, ya a los individuos aisladamente” .
El Informe da cuenta de que del texto de 1853 no surge que esta inteligencia sea expresamente puesta en duda, pero que, atento a ciertas opiniones y la disposición general que establece el ¾actual¾ artículo 75:12 de la Constitución , se puede arribar a una “intervención indebida del gobierno federal”, por lo que considera necesario prevenirla proponiendo la enmienda, reiterando que se trata de un tema inherente a la soberanía provincial.
Ese informe, si bien no es del todo claro, considera que prima facie los abusos de la libertad de prensa no constituyen delitos sino “actos dañosos a la sociedad” (sic), pero que aun si se los conceptuara como delitos, ellos no deberían jamás ser de competencia de la jurisdicción judicial nacional .
Durante el debate, Vélez Sarsfield afirmó que el abuso de la prensa nunca podía ser considerado un “delito nacional”, y que si el Congreso diera leyes de imprenta las sujetaría a la jurisdicción federal, sacando los casos de sus jueces naturales. Y luego se extendió en referencias a la importancia de la consagración de la más amplia libertad en la materia .
Reseñado el origen de la norma de la Constitución nacional, veremos que su inteligencia no es pacífica su inteligencia e involucra diversos aspectos. Ingresemos en ellos.

a) ¿Prescribe este artículo 32 que la regulación legislativa de la libertad de imprenta es competencia de las legislaturas provinciales?
Este interrogante, a mi juicio, expresa un caso sumamente particular en el sistema constitucional argentino, pues una de las respuestas implica reconocer a las provincias la facultad de dictar las normas de fondo ¾penales y civiles ¾ que regulen la libertad de imprenta, consagrándose —si así fuera— una relevante excepción al principio establecido en los artículos 75 incisos 13, 22, etc. y 126, C.N.
La interpretación histórica del artículo, siguiendo fundamentalmente lo desarrollado por la Convención Examinadora de la provincia de Buenos Aires, se inclinaba por considerar en la órbita provincial la competencia.
Esta fue la postura de la Corte Suprema hasta 1970, y es la tesis sostenida, entre otros, por Linares Quintana (quien cita en su favor la opinión de Alfredo Palacios además de diversos fallos de la Corte Suprema ) y por Soler, pues al describir el derecho penal argentino, considera restringidas las facultades del Congreso nacional para dictar leyes sobre la materia . También Nino acepta esta interpretación, a la vez que critica el cambio de criterio de la Corte de 1970 que se dirá .
Sin embargo, como se dijo, fue la propia Corte Suprema la que modificó su criterio. En efecto, en una primera etapa, con ciertas vacilaciones, la Corte sostuvo la tesis de la competencia provincial para legislar sobre delitos de prensa ¾los que calificaba de sui generis ¾, aun con posturas a veces contrarias del procurador general . Pero luego la Corte varió la postura en el caso resuelto el 21 de octubre de 1970 in re “Ramos, Raúl Alberto s/querella por injurias c/Eduardo Batalla”, y allí afirmó la tesis opuesta -defendida, entre otros, por Bidart Campos, Bergel y Bielsa- con el argumento de que si se reservara a las provincias el derecho de legislar sobre los delitos de imprenta se podría llegar al punto de que ciertos actos fueran punibles en un territorio e impunes en otro (lo que se juzga en el fallo contrario a la igualdad) y afirmando que el artículo 126 prohíbe a la provincias legislar en materia penal. Luego, para salvar la prohibición al Congreso del artículo 32 de dictar leyes que restrinjan la libertad de prensa, la tesis afirma que la sanción de delitos cometidos por medio de la prensa no es una restricción sobre ella.
Esta postura, como fue dicho, había sido sostenida antes por Matienzo cuando era procurador general . Para Matienzo no existe facultad provincial de legislar en materia penal sobre prensa pues ello corresponde al Congreso como autor del Código Penal. Y respecto de delitos cometidos por medio de la prensa, afirma que ello no restringe la libertad de imprenta sino que implica la represión de los delitos comunes. Como puede verse, Matienzo rechaza la tesis de los delitos sui generis (tesis que, en verdad, hoy tiene pocos adeptos).
Nino, como referí antes, es crítico del cambio de jurisprudencia pues entiende que por lo claro del texto no resultaba correcto recurrir a otras elaboraciones para abandonar una práctica constitucional estable, guiada básicamente por la jurisprudencia de la propia Corte . Asimismo afirma que no es cierto que la sanción penal no sea una restricción, pues ¿qué mayor restricción que esa? ¾más allá de cuál fuera la justificación¾, y señala que no resulta problemático ni afecta a la igualdad que un hecho sea punible en una provincia y no en otra, pues ello ocurre, por ejemplo, en los Estados Unidos respecto de todas las materias y nadie afirmaría que allí se viola por esto la igualdad .
Por mi parte agregaría que, en orden a la prohibición de artículo 126 de la Constitución nacional, a su respecto, el artículo 32 opera como una norma especial (lex specialis) que implica la excepción a la regla .
En mi opinión, es correcta la tesis que afirma que las facultades legislativas pertenecen a las provincias.

b) Continuación: la extensión que abarca la prescripción (“imprenta”: ¿prensa escrita o todos los medios masivos de comunicación?)
En este aspecto corresponde adoptar una tesis sobre la referencia del término “imprenta” (art. 32, C.N.).
Una de las tesis posibles se basa en la lectura literal del texto, que utiliza la palabra “imprenta” y ni siquiera la más amplia “prensa” (como lo hace el art. 14, C.N.), lo que revelaría la intención del constituyente de que el resto de los medios de comunicación, en cuanto a competencia legislativa y jurisdiccional, fueran regulados del mismo modo que las demás materias del derecho de fondo, es decir, mediante regulación por el Congreso de la Nación (art. 75:22, C.N.). En otros términos, esta tesis afirmaría que la prescripción de este artículo 32 (sea cual fuere el alcance que se otorgue) sólo abarca a la prensa escrita .
Otra tesis, en cambio, afirmaría que no existe diferencia entre “imprenta” (art. 32) y “prensa” (art. 14), y en ambos casos se referiría la Constitución a la totalidad de los medios masivos de comunicación .
Si llevamos esta tesis al caso de la competencia legislativa podríamos defenderla afirmando que si la intención del constituyente fue que el medio masivo de comunicación vigente en esa época (1860) fuera la excepción y su regulación permaneciera en la órbita provincial, corresponde sostener que la misma suerte deberán correr los restantes medios masivos de comunicación (TV, radio, etc.).

c) La regulación civil y administrativa (distribución de las ondas hertzianas) de los medios masivos de comunicación
De acuerdo con lo reseñado, el artículo ha permitido lecturas muy diferentes. Una de ellas, que sigue el texto de la Constitución de la provincia, afirma que la facultad de determinar “las penas de los delitos cometidos mediante abusos de la libertad de prensa” es de las provincias. Otra sostiene que el artículo 32 no modifica la potestad general que atribuye al Congreso de la Nación el artículo 75, C.N. Y ambas podrían subdividirse según se entienda que “imprenta” refiere sólo a la prensa escrita o a todos los medios de comunicación.
Creo que resulta curioso que el debate siempre se haya centrado en lo relativo a la regulación penal, y no se haya discutido tanto respecto de la legislación civil .
Y si extendemos el texto a los demás medios de comunicación, también llama la atención que (al menos antes del cambio de jurisprudencia por el caso “Batalla” en 1970), no se hayan desarrollado discusiones en orden a la regulación administrativa y tratamiento tributario (concesión del uso de las ondas hertzianas, etc.).
De hecho, la distribución de las ondas hertzianas con alcance en el territorio de varias provincias se ha realizado, principalmente, en cabeza del Gobierno federal (con importantes concesiones a grandes empresas comerciales de alcance nacional) .
El argumento que se ha seguido para fundar esa atribución es que el tráfico mercantil es competencia del Congreso (art. 75:13, C.N.), sin referencias a la extensión de la prescripción del artículo 32. En mi criterio ese argumento omite la (importante) circunstancia de que, además de tratarse de un gran negocio comercial y de que las ondas constituyen bienes sujetos al comercio, el uso de los medios masivos de comunicación es social y políticamente decisivo en la conformación de la opinión pública y de las preferencias individuales en materia electoral, económica, de consumo y sobre la cultura en general.

d) Por mi parte, pienso que cabe reflexionar que el sentido del texto ha variado. Cuando en 1860 la provincia impulsó la sanción del artículo 32 pretendía que el gobierno federal no se inmiscuyera en la regulación de los órganos de prensa locales (en el manejo de los medios masivos de comunicación de la época) pues ello implicaba reservarse un poder importante. (No debían de ser muchos los periódicos con alcance nacional).
Luego, al consolidarse el dominio de Buenos Aires (ciudad y provincia), el país fue deviniendo más centralista. Y esa concentración de facultades se hizo aún mayor en este siglo con los golpes militares (1930-1945, 1955-1958, 1966-1973, 1976-1983), período en el que se desarrollaron los medios. De tal modo no existieron actores políticos locales que reclamaran el ejercicio de facultades sobre éstos.
A su vez, los medios de comunicación locales fueron perdiendo importancia, y creció de modo asombroso la influencia de los de alcance nacional (y, en los últimos años, de los medios extranjeros, con llegada a todo el planeta) en la vida social y política.
Como critico esta homogenización de las culturas por imposición de la forma occidental de vida , opino que, hoy, el artículo 32 debería ser rescatado y repensado como una forma de estimular la autonomía y el crecimiento de las culturas locales.
Y pienso que lo relativo a los medios de comunicación debe ser analizado más por sus implicancias sociales y políticas (su uso es decisivo cuando deben conformarse los poderes resultantes de la voluntad popular directa, a través del proceso electoral) y no como una empresa comercial más (aun cuando de enorme rentabilidad).
En síntesis, pienso que el estudio constitucional de las facultades sobre la regulación de los medios masivos de comunicación no debe centrarse en que las ondas pueden ser objeto de transacciones mercantiles, sino en su relevancia cultural, social y política, y que ello exige otro tipo de análisis político y constitucional.
Finalmente, considero que no es bueno que sea tan escasa la participación de las provincias en las decisiones sobre los medios , y que resulta incorrecta la atribución de todas las facultades a los órganos nacionales .

Admito que la idea de la regulación local de los medios de comunicación va a contramano de la “globalización” y la enorme concentración de medios de comunicación en manos de grandes empresas. También parece claro que los estados y comunidades locales carecen hoy —económica, jurídica y políticamente— de posibilidades de evitar que los medios masivos nacionales e internacionales influyan en sus jurisdicciones, y de desarrollar propios. Sin embargo, sostengo que puede ser importante para permitir la expresión de esas comunidades locales que sus gobiernos puedan disponer regulaciones que fomenten la creación y utilización de medios propios en condiciones de competir con los nacionales y transnacionales, pues de otro modo esas comunidades resultarán absorbidas culturalmente por los centros de la “globalización”, convirtiéndose en meros consumidores.
En suma, creo que el dominio de los medios de comunicación constituye una importante (cada vez más) herramienta de construcción de poder político, por lo que la reserva de facultades en órganos locales puede permitir una administración más eficiente del tema y un mayor respeto por los deseos e intereses de los habitantes, con las naturales consecuencias que el reparto de roles implica en un sistema democrático y federal. Ello, obviamente, dentro del marco de respeto por la libertad de expresión que establece la Constitución nacional y surge del sistema democrático.
También creo que habría que meditar si la Argentina en su conjunto (como espacio local en la famosa “aldea global”, donde dominan los medios de comunicación estadounidenses y europeos) no sufre ya las consecuencias de la globalización de las comunicaciones, y que ello constituye una pérdida de autonomía como Nación. Pero esto, naturalmente, excede al artículo 32.

2. La postura del artículo 13 de la Constitución de la Provincia y los debates de sus constituyentes

Veamos el texto local. El primer párrafo tiene origen en el texto de 1870-1873, que consagraba la “libertad de la palabra escrita ó hablada”, tomando como modelo la Constitución de los Estados Unidos y extendiendo el concepto de prensa (o imprenta) más limitado de los artículos 14 y 32 de la Constitución nacional a la “palabra hablada” . Actualmente, admitiendo esa línea amplia, se consagra la libertad de expresar pensamientos y opiniones por “cualquier medio”. Así se asegura el derecho de expresión en todo medio artístico o de comunicación social, sin limitaciones ni restricciones .
El segundo párrafo refuerza la prescripción al establecer que la Legislatura no dictará medidas preventivas ni norma alguna que restrinja la libertad de prensa.
El tercer párrafo adopta una clara posición en el ya reseñado debate sobre la inteligencia del artículo 32 de la Constitución nacional. Este obedece, fundamentalmente, a la reforma de 1934. Allí se abraza la tesis que reserva para las provincias el poder de reglamentar los “delitos de imprenta”. Se rechaza en el texto el concepto de delitos sui generis ya que se determina que sólo pueden ser abusos de la libertad de imprenta los hechos constitutivos de delitos comunes, pero a la vez se determina que es la Legislatura provincial la que mantiene la capacidad de su tipificación. Como vimos antes, el punto implica cierta contradicción. No obstante, como norma transitoria se remite a la aplicación de la legislación nacional (Código Penal) hasta tanto se dicte la ley local pertinente.
Según lo expuesto, el constituyente provincial interpreta que el artículo 32 de la Constitución nacional ha prohibido al Congreso de la Nación la tipificación de delitos cometidos por medio de la prensa, y que tal capacidad ha sido reservada en las provincias. Existiría pues una excepción a la regla del artículo 75:22 de la Constitución general.
Conforme a lo señalado, del texto de esta Constitución se sigue que la provincia podría ampliar o restringir los delitos comunes cometidos mediante “abuso de la libertad de prensa”. Con arreglo a la actual jurisprudencia de la Corte federal, esa prescripción resulta inconstitucional.
El texto sancionado por la Convención de 1870-1873, con entusiasta defensa de Mitre, había establecido un tribunal por jurados especial que juzgaba de los hechos y del derecho , pero, luego, la Convención de 1882-1889 determinó la competencia de los tribunales ordinarios, eliminando a este jurado especial . El punto es coherente con lo prescrito por el artículo 18 de esta misma Constitución provincial.
El último párrafo constituye un conjunto de garantías procesales, y determina: a) la prohibición de considerar flagrantes los delitos de cometidos por medio de la prensa; b) la proscripción del secuestro de imprentas; y, c) la posibilidad del imputado de producir prueba de descargo para acreditar la verdad de lo expresado cuando se trata de manifestaciones relativas a la conducta oficial de los funcionarios o empleados públicos.
En orden a esto último, pienso que se excluye de la norma la conducta privada del funcionario, que queda sujeta a las reglamentaciones ordinarias (si las hubiera o se las admitiera), pues lo que se protege es un motivo de utilidad pública.
La prescripción original fue defendida por Rawson en 1871 y combatida por Mitre, aun cuando luego sufrió reformas. Para el primero cuando se trata de hombres públicos “es lícito pensar, hablar y escribir y juzgarlos con severidad, siempre que aquel que lo hace pueda justificarse” . Mitre, en cambio, se inclinó por defender el derecho a la intimidad combatiendo la propuesta de Rawson .

Concordancias: Arts. 14, 32 y 75:22, C.N.; y 18, C. de la P.

Artículo 14°.- Queda asegurado a todos los habitantes de la Provincia el derecho de reunión pacífica para tratar asuntos públicos o privados, con tal que no turben el orden público, así como el de petición individual o colectiva, ante todas y cada una de sus autoridades, sea para solicitar gracia o justicia, instruir a sus representantes o para pedir la reparación de agravios. En ningún caso una reunión de personas podrá atribuirse la representación ni los derechos del pueblo, ni peticionar en su nombre, y los que lo hicieren cometen delito de sedición.

Comentario
El texto tiene origen en la Convención de 1870-1873 donde el debate fue bastante breve. Alsina realizó una observación señalando que con la redacción propuesta parecía que quienes no debían “turbar” el orden público eran los “asuntos” y no los “habitantes”, como debía entenderse, lo que fue aclarado por Mitre, sin que esa explicación satisficiera a Alsina. López, por su lado, afirmó que la redacción era “pésima” (sic), pero votó igual por la aprobación por coincidir con los principios , y así se sancionó el artículo.

El artículo en comentario presenta dos partes. La primera asegura el derecho de reunión y petición a las autoridades y el segundo afirma la forma representativa de gobierno.
Como es sabido, el derecho de reunión fue reconocido como incluido entre los consagrados por la Constitución federal recién en 1907 . Si, entonces, este derecho es consagrado por el derecho federal, cabe analizar si el texto local resulta (o no) redundante.
Conforme a lo dicho en el comentario a los artículos 10 y 11 en orden a que las consecuencias normativas dependen de quiénes son los sujetos obligados, podría decirse que el artículo tiene relevancia porque el sujeto obligado resulta ser, fundamentalmente, el Estado provincial. Pues es éste el que debe garantizar su vigencia. Como es obvio, el derecho de reunión es un derecho de amplia incidencia en la vida social, y fundamental desde el punto de vista político. Y este matiz social y político de su ejercicio señala su aseguramiento como un deber estatal.
De suyo, el reconocimiento por el Estado provincial de esta garantía pudo resultar muy importante antes del citado fallo de la Corte de 1907. Mas hoy, como no hay dudas de que se trata de un derecho que integra la Constitución general, y ésta es la base, el Estado provincial sólo podría ampliarlo, pero nunca restringirlo .
Efectuada la aclaración, pienso que pueden destacarse ciertos aspectos de la particular redacción, tales como la especificación de que los asuntos objeto de la reunión pueden ser tanto los públicos como los privados, así como también que el carácter de la petición puede ser individual o colectivo. A mi juicio, esto último implica hoy no sólo el reconocimiento de tal derecho para las asociaciones civiles, políticas, gremiales, etc., sino también a las que se ocupan de los llamados intereses difusos y derechos de incidencia colectiva. La limitación por la no turbación del orden público resulta relativamente vaga, lo que puede no ser bueno para el ejercicio pleno de la garantía.
El derecho de petición se ejercita respecto de las autoridades estatales en general (legislativas, administrativas, judiciales, municipales, etc.). En el caso de la Legislatura por la vía prevista en el artículo 67 inciso 1 de la Constitución local, o informalmente mediante las más variadas formas de comunicación con los legisladores, con las Cámaras, etc. Respecto de la administración, resulta imposible enumerar todos los casos posibles, y, en relación con el Poder Judicial, por las vías que prevén la Constitución y las leyes.
En orden a la referencia a la capacidad de los habitantes (individual o colectivamente) de instruir a sus representantes, salvo en los casos en que expresamente la Constitución o la ley indican lo contrario (por ejemplo, algunos previstos en el art. 67), estimo que debe entenderse como una manifestación de la voluntad o deseo del peticionante o de un ejercicio de docencia sobre el representante , y no como una imposición, pues de otro modo se modificaría el carácter representativo del régimen de gobierno que se ratifica en la segunda parte del artículo.
En esa segunda parte se tipifica el delito de sedición. Como ya señalé , debe interpretarse que no es más que la reiteración de lo prescrito en el artículo 22 de la Constitución nacional, pues la provincia, con excepción del peculiar caso previsto en el artículo 32 de la misma Constitución general ¾y según las tesis que se adopte¾, no puede dictar normas penales (arts. 75:2 y 126, C.N.).

Concordancias. Arts. 14, 22, 75 y 126, C.N.; 3 y 67, C. de la P.

Artículo 15°.- La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial.
Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencias y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave.

Comentario
Señala Morello que este artículo, incorporado por la Convención de 1994 , desarrolla el derecho de acceso a la jurisdicción o, en sus palabras, a ser escuchado, alegar, probar, recurrir, lograr la pronta ejecución de lo que la sentencia fundadamente estimó, reconoció, atribuyó en concreto .
La referencia a la continuidad de la prestación del servicio de justicia, si se interpretara como imposibilidad de su “suspensión” total, es redundante pues resulta una exigencia de la Constitución nacional (art. 5) y del sistema republicano de gobierno (art. 1, C. de la P.). En cambio, cobra sentido si se considera que impide aun la disminución de la intensidad del servicio, lo que implicaría reconsiderar las “ferias judiciales”, exigiría la extensión de los horarios, etc. .
En orden a la prescripción de “efectividad”, se advierte que se trata de una nota que resulta incluida en el propio concepto de servicio de justicia, pues si no lo fuera dejaría de ser tal.
Luego, prescribe que las causas deben decidirse en “tiempo razonable”. La Constitución agrega como consecuencia del incumplimiento de ese deber por el funcionario (correlativo del derecho del justiciable) la sanción al funcionario. Así califica de “falta grave” la dilación, lo que hace a quien incurre en la acción (por omisión, en la mayoría de los casos) prohibida, susceptible de remoción (arts. 73 y 182, C. de la P.).
Para Morello estos principios incorporados a la Constitución local constituyen un mandato a los jueces de dinamismo y activismo judicial, especialmente en las áreas de tutela anticipatoria; y exigen, asimismo, una vigorosa revalorización de los principios procesales de economía y celeridad, desechando los excesos rituales y determinando la opción, en todos los casos, por la vigencia del derecho y de la acción.

Concordancias. Preámbulo y arts. 5 y 14, C.N.; 8 del Pacto de San José de Costa Rica; y 20, 28, 36, 166, 168, 169 y 171, C. de la P.

Artículo 16°.- Nadie podrá ser detenido sin que preceda indagación sumaria que produzca semiplena prueba o indicio vehemente de un hecho que merezca pena corporal, salvo en caso flagrante, en que todo delincuente puede ser detenido por cualquier persona y conducido inmediatamente a presencia de su juez; ni podrá ser constituido en prisión sin orden escrita de juez competente.

Comentario
El texto, básicamente, corresponde al que fue sancionado sin debate en la Convención de 1870-1873 (con antecedente en la Constitución de 1854 ), si bien fue la Convención de 1882-1889 la que le dio la redacción definitiva.
Precisamente en esa Convención, en la sesión del 19 de enero de 1885, se decidió: a) reemplazar las palabras “arresto” y “prisión” ——que antes obraban en el texto—— por “detención” (dijo Varela que aquéllas referían a penalizaciones y “detención” no); y, b) agregar la exigencia de orden escrita de juez (luego de “pena corporal” y antes de “salvo caso infraganti” incluía la frase “y sin orden escrita de juez”). Sin embargo, esa redacción resultó deficiente a criterio de la propia Convención, que juzgó inaceptable que se exigiera orden judicial escrita aun ante la existencia de semiplena prueba del delito. En esa oportunidad el convencional Barraquero mocionó la reconsideración de la votación y se sancionó el actual texto que no exige la orden escrita de juez para la detención .

En principio, la reglamentación procesal es facultad provincial en tanto no es materia expresamente reservada por la Constitución nacional en el Gobierno federal (art. 121, C.N.). Por ello las disposiciones de este artículo son relevantes (no redundantes). Ello así excepto conflicto con normas de superior jerarquía (provenientes de la C.N., de tratados internaciones, o leyes de la Nación que al reglar el derecho de fondo fijen pautas de tipo procesal ) que constituyen el piso de estas garantías.

El artículo exige que, por principio, toda detención deba ser precedida de un sumario de investigación que indique prima facie la culpabilidad del imputado. Tal exigencia se excluye en caso de flagrancia, donde toda persona puede detener al presunto autor y conducirlo ante el juez. Finalmente, se ordena que toda constitución en prisión deba provenir de la orden escrita de juez competente, responsable por ende de la privación de la libertad. Ya vimos que, según el criterio de la Convención de 1882-1889, prisión es una pena, y detención, una medida procesal preventiva. Así, parecería que la Constitución local no exige la orden escrita de juez para la detención (medida procesal), la que podría estar precedida de un sumario instruido por personal policial. Esto, a mi juicio, vulnera la garantía a la libertad ambulatoria pues salvo en caso de flagrancia siempre debería exigirse resolución judicial para detener a una persona.

Concordancias. Arts. 18 y 121, C.N.

Artículo 17°.- Toda orden de pesquisa, detención de una o más personas o embargo de propiedades, deberá especificar las personas u objetos de pesquisa o embargo, describiendo particularmente el lugar que debe ser registrado, y no se expedirá mandato de esta clase sino por hecho punible apoyado en juramento o afirmación, sin cuyos requisitos la orden o mandato no será exequible.

Comentario
El texto tiene origen en la Convención de 1870-1873, donde se lo aprobó sin discusión , si bien sufrió una modificación durante la Convención de 1882-1889 cuando se incorporó la palabra “detención” en lugar de “arresto”. El argumento de Varela se fundó en que, en su criterio, “arresto” es pena y “detención” no. En la misma convención Hernández propuso reemplazar “describiendo particularmente el lugar” por “determinando o fijando”, lo que fue rechazado, porque se consideró que “describir” era más amplio .

Lo relevante de estas disposiciones procesales es la exigencia de la determinación precisa del lugar o persona que debe ser allanado, pesquisado, detenida o embargado por orden de autoridad competente . A mi juicio, aun cuando el texto no lo refiera expresamente, sólo la autoridad judicial puede expedir tales mandatos.

Concordancias. Arts. 17 y 18, C.N.

Artículo 18°.- No podrá juzgarse por comisiones ni tribunales especiales, cualquiera sea la denominación que se les dé.

Comentario
El artículo fue sancionado en la Convención de 1870-1873, tal cual fue propuesto por de la Comisión redactora . De todos modos, debo apuntar que el artículo 127 de la Constitución de 1854 prescribía lo mismo, pero se lo incluía en la sección que trataba la organización del Poder Judicial. Por ello, en el proyecto presentado en la Convención de 1870-1873 se advierte una nota que pondera su inclusión en esta parte de la Constitución por tratarse de una garantía.

El sentido es claro: sólo pueden ser juzgados los ciudadanos por los jueces de la Constitución, y ello constituye una derivación de la doctrina de la separación de poderes, que reserva en los órganos judiciales la potestad relativa al juzgamiento de los ciudadanos. Integra la garantía de ser juzgado por los jueces naturales (debido proceso adjetivo: art. 18, C.N.), que constituye a su vez un medio para lograr un fin superior: la imparcialidad del juzgador.
Como señalé en el comentario al artículo 3, la existencia de este artículo es relevante para interpretar que el Tribunal Social de Responsabilidad Política que allí se crea no puede considerarse investido de facultades jurisdiccionales, pues se crearía una comisión especial que juzgaría sujetos y casos especiales. (Nótese que ese artículo 3 no refiere a delitos sino a “actos”, y que no se le atribuye la facultad de “juzgar” sino de “examinar”).

Concordancias. Arts. 16 y 18, C.N., 3 y 160, C. de la P.

Artículo 19°.- Todo aprehendido será notificado de la causa de su detención dentro de las veinticuatro horas.

Comentario
En el texto proyectado en la Convención de 1870-1873 se preveía un plazo de cuarenta y ocho horas (la Constitución de 1854 establecía uno de hasta tres días: art. 154). Durante el debate, el 21 de julio de 1871, Alsina sostuvo que no era ni de un derecho ni de una garantía que a una persona la tuvieran detenida durante cuarenta y ocho horas y luego le dijeran el motivo. Más aún, afirmó que eso era, simplemente, una limitación personal y así propuso que el artículo refiriera “Toda órden de prisión deberá contener el motivo por el cual ella se verifica”. La réplica de Mitre no aportó nada de interés. Rocha propuso la votación por partes y así se aprobó que el plazo fuera de veinticuatro horas .
En la convención de 1882-1889 se reemplazó la palabra “prisión” por “detención” .

Artículo 20°.- Se establecen las siguientes garantías de los derechos constitucionales:
1.- Toda persona que de modo actual o inminente, sufra en forma ilegal o arbitraria cualquier tipo de restricción o amenaza en su libertad personal, podrá ejercer la garantía de Habeas Corpus recurriendo ante cualquier juez.
Igualmente se procederá en caso de agravamiento arbitrario de las condiciones de su detención legal o en el de desaparición forzada de personas.
La presentación no requerirá formalidad alguna y podrá realizarse por sí mismo o a través de terceros, aun sin mandato.
El juez con conocimiento de los hechos y de resultar procedente, hará cesar inmediatamente y dentro de las veinticuatro horas, la restricción, amenaza, o agravamiento, aun durante la vigencia del estado de sitio. Incurrirá en falta grave el juez o funcionario que no cumpliere con las disposiciones precedentes.
2.- La garantía de Amparo podrá ser ejercida por el Estado, en sentido lato o por particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisión u omisión, proveniente de autoridad pública o de persona privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos.
El Amparo procederá ante cualquier juez siempre que no pudieren utilizarse, por la naturaleza del caso, los remedios ordinarios sin daño grave o irreparable y no procediese la garantía de Habeas Corpus.
No procederá contra leyes o contra actos jurisdiccionales emanados del Poder Judicial.
La ley regulará el Amparo estableciendo un procedimiento breve y de pronta resolución para el ejercicio de esta garantía, sin perjuicio de la facultad del juez para acelerar su trámite, mediante formas más sencillas que se adapten a la naturaleza de la cuestión planteada.
En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
3.- A través de la garantía de Habeas Data, que se regirá por el procedimiento que la ley determine, toda persona podrá conocer lo que conste de la misma en forma de registro, archivo o banco de datos de organismos públicos o privados destinados a proveer informes así como la finalidad a que se destine esa información, y a requerir su rectificación, actualización o cancelación. No podrá afectarse el secreto de las fuentes y el contenido de la información periodística.
Ningún dato podrá registrarse con fines discriminatorios ni será proporcionado a terceros, salvo que tengan un interés legítimo. El uso de la informática no podrá vulnerar el honor, la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los derechos.
Todas las garantías procedentes son operativas. En ausencia de reglamentación, los jueces resolverán sobre la procedencia de las acciones que se promuevan, en consideración de la naturaleza de los derechos que se pretendan tutelar.

Comentario
Este artículo trata las garantías procesales de los derechos fundamentales. El texto corresponde a la Convención de 1994, si bien existía desde 1873 el reconocimiento constitucional de la garantía de hábeas corpus.
Siguiendo el plan de la obra no efectuaré estudios sobre cada uno de los institutos, sino que comentaré algunos datos particulares de su regulación en esta Constitución bonaerense.

1. Hábeas Corpus
Dijo Mitre en la Convención de 1870-1873 que la incorporación del “habeas corpus inglés” (así en la referencia) fue propuesta por Kenn pero redactada por él. Esa redacción no incluía una sanción (multa) al juez que incumpliera la manda, y ello le fue reprochado por López, apoyado por Sáenz Peña y Rawson. Según éstos la ley inglesa prescribía la sanción pecuniaria y correspondía legislar así en la provincia. Mitre, en cambio, sostenía que no era aconsejable disponer sanciones específicas para la violación de esta garantía, pues en tal caso se debía hacer lo propio respecto de cada uno de los derechos de esta primera parte declarativa. Además, afirmaba que había que ser “prudente”, de modo de no reconocer derechos irrealizables en la práctica . Finalmente se dispuso una multa para el juez que no procediera de inmediato .
Luego, con la reforma de 1889 se incorporó una sanción al funcionario que no cumpliera con la orden judicial, según Varela a propuesta de González Garaño, como “una garantía dada al Poder Judicial”, una “garantía dada al individuo contra el arma política que se ejerce por los jefes de policía y los comisarios” .

Pero, como fue dicho, la redacción hoy vigente corresponde a la Convención de 1994, y trata el hábeas corpus con razonable extensión y amplitud, abarcando no sólo la detención ilegal sino también la amenaza de tal, el agravamiento arbitrario de las condiciones de detención y la desaparición forzada de personas. Este último caso obviamente remite a la desgraciada práctica ocurrida entre 1976 y 1983 donde a los opositores, disidentes, críticos o aun por motivos de simpatía o económicos, sin juicio ni publicidad, el gobierno de facto los hacía desaparecer. En tales circunstancias los familiares y allegados deducían recursos de hábeas corpus que eran, o bien rechazados por los jueces -quienes así se constituían en instrumentos de la represión-, o los secuestradores ignoraban la orden judicial . Parecería que la desaparición forzada de personas resulta una especie del género detención ilegal, pero su inclusión específica parece más un homenaje a las víctimas del horror y una apelación para evitar su reiteración que una mera redundancia del constituyente.
El texto admite el recurso sin formalismos (aun verbal y en cualquier circunstancia), y la legitimación activa de cualquier persona (incluso sin mandato). La sanción al magistrado que incumpliera la prescripción no fue dispuesta, según Lazzarini, por considerarse que si se consignaban multas pecuniarias en el texto constitucional se corría el riesgo de que perdieran significación, lo que, dijo, ocurrió con el texto abrogado .
Como vimos antes, la sanción al juez o funcionario que incumpliere con el correcto tratamiento procesal de un hábeas corpus fue un tema que preocupó a los constituyentes. En esta regulación si bien no se consigna multa, el incumplimiento se califica como falta grave, lo que es causal de remoción (arts. 73 y 182, C. de la P.).
Coherentemente con la Constitución general (art. 43), y si se quiere de modo redundante, se declara la vigencia de la garantía durante el estado de sitio.

2. Amparo
De la reglamentación constitucional del amparo sólo ingresaré en los siguientes puntos: a) la referencia a la legitimación activa del Estado en sentido lato; b) el reconocimiento de la existencia de derechos colectivos; y c) la improcedencia del amparo contra leyes o actos jurisdiccionales.

a) La legitimación activa del Estado en sentido lato
Esta referencia ha dado lugar a ciertas críticas. Aparentemente la intención del constituyente es que si un órgano del Estado se considera afectado en los derechos que la Constitución reconoce a las personas de existencia ideal (por ejemplo la propiedad) no decida por sí el uso de la fuerza sino que deba recurrir a la protección racional e imparcial de otro órgano del mismo Estado (el Poder Judicial).
Conforme a la opinión de un constituyente, se sancionó la legitimación activa del Estado en sus relaciones de derecho privado , lo que algunos autores han considerado innecesario pues el Código Civil lo legitimaba .

b) El reconocimiento de la existencia de derechos colectivos
Este concepto surge del propio texto constitucional y considero debe interpretarse junto con la referencia de la Constitución nacional a los “derechos de incidencia colectiva”, tales como el derecho al medio ambiente, a la competencia, al usuario, al consumidor, a las instituciones públicas, etc. (art. 43, C.N.).
Dice Nino que se denominan “bienes colectivos” o “bienes públicos” aquellos que sólo se gozan en forma colectiva, es decir que se trata de estados de cosas valiosos que son gozados en forma no excluyente y cuyo consumo no es competitivo, esto es el consumo por parte de unos no perjudica el consumo por parte de otros. Si bien es cierto que existe cierta sutileza filosófica en algunos autores para discutir la existencia de “derechos” en relación a estos “bienes colectivos”, ello remite a un debate sobre la definición del concepto de derecho subjetivo basada en la existencia de una obligación correlativa en otro sujeto, lo que no se verificaría en los derechos colectivos. Pero salvando esa estricta definición de derecho subjetivo (por ejemplo admitiendo la existencia de un derecho si es legítima la aspiración a que un estado de cosas sea alcanzado aun cuando no exista el sujeto titular de la obligación correlativa), no habría inconvenientes en hablar de derechos colectivos ¾o de incidencia colectiva¾, especialmente si reparamos en que los intereses protegidos por los derechos colectivos resultan intereses individuales de cada persona .
La afectación o amenaza de estos bienes colectivos es motivo de amparo cuando no existen otros remedios judiciales idóneos.

c) Improcedencia del amparo contra leyes o actos jurisdiccionales
Sostuvo Lazzarini que en el caso de leyes inconstitucionales, si no se discutiera la constitucionalidad de un acto fundado en una ley eventualmente inconstitucional, sino la constitucionalidad en sí de la ley sin acto alguno vigente que lesione derechos, correspondería recurrir al procedimiento específico establecido en el artículo 161 de la Constitución local. Respecto de los actos jurisdiccionales afirmó que las vías procesales ordinarias resultan el modo adecuado de controvertir una resolución jurisdiccional que afecte en modo actual y concreto derechos constitucionales. Ahora bien, conforme a este convencional, el amparo resultaría procedente contra resoluciones administrativas (por ejemplo disciplinarias o de superintendencia) de los órganos del Poder Judicial por no tratarse de actos jurisdiccionales .

3. Hábeas Data
Esta garantía, también llamada amparo informativo o informático, fue incorporada en las constituciones nacional y local por las respectivas Convenciones de 1994.
Puede decirse que nació con el fin de proteger una arista del derecho a la intimidad (entendido como un derecho a gozar de una esfera privada de la persona exenta del conocimiento de los demás) y al registro y difusión de datos falsos o discriminatorios (es decir, como una tutela contra el registro arbitrario de datos personales y su difusión). Pero hoy, en la Argentina, ha adquirido una importancia aun mayor. En efecto, la Corte Suprema federal en el caso “Urteaga” dio al instituto (regulado en el art. 43, C.N.) una extensión que no se limita al texto, sino que recoge con acierto el sentido de la norma y la intención del constituyente de 1994. En ese caso la Corte admitió la acción deducida por el hermano de una persona desaparecida que requería la información existente a su respecto en los archivos de las fuerzas de seguridad. Así, el señor Facundo Urteaga pretendía obtener la información que hubiera en los bancos de datos de ciertos órganos estatales relativa a su hermano Benito Urteaga, supuestamente abatido el 19 de julio de 1976 en un departamento de Villa Martelli, provincia de Buenos Aires . Es de destacar que la Corte admitió entonces la legitimación activa del familiar directo para conocer los datos registrados, según las circunstancias del caso (cons. 13). Y señaló también la directa relación de esta garantía con el derecho al conocimiento de la verdad de lo ocurrido durante la represión ilegal de los años setenta .
En el caso de la provincia, el texto resulta conceptualmente similar al establecido en la Constitución nacional. Se establece, además, que los datos personales que las instituciones públicas o privadas almacenen no pueden ser proporcionados a terceros, salvo que demuestren un interés legítimo . Considero que esta referencia debe entenderse respecto de los datos personales de sujetos no públicos (no alcanza, por ejemplo, a los funcionarios), pues los ciudadanos tienen derecho de conocer, salvo especiales excepciones relacionadas con cuestiones íntimas o privadas, los informes que los organismos públicos posean de los individuos que se ocupan del gobierno y administración del Estado y de los bienes públicos. En su caso, el ciudadano ostentaría el interés legítimo de conocer quién es el funcionario que administra los bienes públicos.
Por último, la referencia al uso de la informática no es clara. Es obvio que ni la informática ni ningún otro medio tecnológico puede ser canal válido de vulneración del honor, la intimidad o el pleno ejercicio de los derechos. Estando protegidos estos derechos, la referencia es sobreabundante. Ahora bien, si se alude a la posibilidad de restringir la comunicación por medio de computadoras o redes informáticas (por ejemplo, mediante ciertas censuras en la red Internet como se auspiciara en algunos ámbitos), corresponde señalar que, en principio, la provincia posee o no de facultades para reglar un tema que hace al derecho a la comunicación, según se extienda la interpretación del vocablo imprenta en el artículo 32 de la Constitución federal de modo tal que incluya la comunicación por red y se siga la tesis tradicional (no aceptada por la Corte Suprema federal desde 1970) .

4. Relación de estas garantías con sus análogas de la Constitución nacional
Como fue dicho, la Constitución nacional ha establecido estas tres garantías procesales (art. 43, C.N.). Conforme a lo ya expresado, los derechos que surgen de esa Constitución general benefician a todos los argentinos y, por ello, los bonaerenses no pueden verse privados de ellos porque la Constitución local determine algo diferente. No afecta a esta afirmación que se caractericen de “procesales” estas garantías, pues la atribución a la jurisdicción local (por su omisión de inclusión en las taxativamente otorgadas al gobierno federal) de la reglamentación procesal no modifica su carácter nacional, que como incluidas en la primera parte de la Constitución nacional (titulada Declaraciones, Derechos y Garantías), no refieren a repartos de poder sino a la limitación de éste.
En su caso, podrá debatirse si la legislación nacional que reglamente estas garantías es aplicable en cada jurisdicción local aun cuando la garantía procesal se interponga ante los jueces locales o, en otras palabras, si la reglamentación procesal de ellas es atribución del Congreso de la Nación (art. 75:32 C.N.) o de cada provincia.
Opino que las normas de la Constitución nacional son la base, el piso mínimo del que gozan los ciudadanos respecto de estas tres garantías procesales, y las provincias pueden ampliar esos derechos procesales pero no restringirlos.
Luego, en orden a la jurisdicción legislativa reglamentaria interpreto que corresponde a la local o federal conforme a la materia que, a su vez, determina también la competencia judicial. De suyo siempre respetando el piso mínimo de la regulación de la Constitución federal .

Concordancias. Art. 43, C.N.

Artículo 21°.- Podrá ser excarcelada o eximida de prisión, la persona que diere caución o fianza suficiente.
La ley determinará las condiciones y efectos de la fianza, atendiendo a la naturaleza del delito, su gravedad, peligrosidad del agente y demás circunstancias, y la forma y oportunidad de acordar la libertad provisional.

Comentario
Este artículo debe su redacción definitiva a la Convención de 1934, pero su origen se ubica en la Convención de 1870-1873, con reformas en la de 1882-1889. A su vez, la Constitución de 1854 admitía el beneficio si el delito no era merecedor de “pena corporal” (art. 155).
En los debates de junio de 1871 se discutió este texto: “Será eximida de prisión, toda persona que diere fianza equitativa y suficiente para responder de los daños y perjuicios, fuera de los casos en que el delito merezca pena corporal aflictiva, servicio forzado o reclusión por más de dos años”. López cuestionó el término “equitativo” por considerar que era redundante de “suficiente”, pero Mitre defendió su inclusión sosteniendo que mediante él se evitaba que los jueces impusieran fianzas de tal magnitud que hicieran ilusorio el derecho. Sáenz Peña, por su parte, objetó la segunda parte, desde “pena corporal aflictiva”, por entender que carecía de aplicación; y Mitre explicó que refería a la pena de muerte, que al disponerse el límite en las penas de reclusión por más de dos años se ampliaba la garantía y que si se eliminaba la referencia a pena corporal el eventual condenado a pena de muerte podría ser excarcelado. Finalmente, a propuesta de Rawson, se votó por una redacción que incluyera la alusión a pena corporal y un plazo .
Luego, en las sesiones de 1885, se agregó “excarcelado” a “eximido de prisión” y, a propuesta de la Comisión y con argumentos de Varela que remitían a casos de la época se agregó que “Esta disposición no será aplicable á los escarcelados que cometan un nuevo delito durante el proceso ni tampoco a los reincidentes”.
En 1934 (Rodolfo) Moreno, al exponer sobre las reformas propuestas, señaló que se intentaba adaptar el precepto procesal a la nueva técnica del Código Penal, que había eliminado las penas fijas y sus denominaciones (aflictivas, infamantes, etc.) . Y durante el debate Miguez se preocupó por aclarar que no se impedía que la Legislatura regulara el modo de concesión de la libertad condicional. El proyecto incluía luego de “caución o fianza suficiente” la aclaración “para responder a todas las consecuencias del delito”. Y se agregaba al final que no podría ser otorgado a los reincidentes ni a quienes cometieran otro delito mientras estuvieran excarcelados.
Ojea señaló que lo proyectado implicaba una contradicción pues el primer párrafo parecía atender al concepto de reparación del damnificado, mientras que el segundo a la peligrosidad, y advirtió que era incorrecto hablar de segunda excarcelación denegada, sino que correspondía referir a la revocación de la concedida. Luego hizo notar que existían otros motivos fundados en el concepto de peligrosidad que debían impedir la soltura, y propuso que se sancionara el texto actualmente vigente hasta la palabra “circunstancias”.
Tello Verde señaló que los socialistas consideraban que el párrafo primero que atendía a la reparación económica implicaba un privilegio de libertad por razones económicas, y propició la regulación de la libertad condicional. Luego de un interesante debate que puede ser consultado en la fuente, Roncoroni propuso el agregado final referente a la libertad condicional, lo que fue aceptado por Moreno y así se sancionó . El texto regula la garantía procesal de la excarcelación y el instituto de la libertad condicional. El tema es remitido a la legislación reglamentaria.

Concordancias. Art. 18, C.N.

Artículo 22°.- Todo habitante de la Provincia tiene el derecho de entrar y salir del país, de ir y venir, llevando consigo sus bienes, salvo el derecho de tercero.

Comentario
El artículo, aun cuando es más propio de un estado soberano que de una provincia, no es más que la aplicación en el ámbito provincial de las declaraciones, derechos y garantías consagradas de la Constitución nacional (arts. 9, 10 y 14). El tema es tratado en el comentario al artículo 10 al que remito.
El texto fue sancionado, sin debate, en la Convención de 1870-1873 , aun cuando reconoce fuente en la Constitución de 1854 .

Artículo 23°.- La Correspondencia epistolar es inviolable.

Comentario
Reconoce su fuente en el artículo 26 del proyecto debatido en la Convención de 1870-1873, donde sin debate se aprobó una redacción mucho más extensa, que incluía un segundo párrafo que remitía a la punibilidad por ley de quien la violara, lo que, naturalmente, invadía la esfera de competencias del Gobierno federal, único habilitado para dictar normas penales . Por tal motivo ese párrafo fue suprimido por la Convención de 1882-1889.
En los debates de 1885 Varela fundó la enmienda, agregando que la determinación de los modos legales de interceptar la correspondencia también era privativo del Gobierno federal, pues no existían correos locales. Valiente Noailles y Heredia propusieron, directamente, eliminar todo el artículo pues era meramente declarativo, pero Varela explicó que con ese argumento debía suprimirse todo el capítulo de garantías, y que la reiteración de los derechos y garantías era una práctica habitual y aceptada .

Concordancias. Art. 18 C.N., 12:5 C. de la P.

Artículo 24°.- El domicilio de una persona no podrá ser allanado sino por orden escrita de juez o de las autoridades municipales encargadas de vigilar la ejecución de los reglamentos de salubridad pública y a ese solo objeto.

Comentario
La redacción corresponde a la convención de 1870-1873, aun cuando la consagración del derecho resulte una tradición en el derecho público argentino .
En la sesión del 18 de agosto de 1871 se debatió el siguiente texto: “El domicilio de una persona no podrá ser allanado sino por órden escrita de Juez, ó por magistrado á quien competa aprehender delincuentes, ó por las autoridades ó Comisiones municipales encargadas de vijilar los reglamentos de salubridad pública”. Alvear afirmó que la redacción era deficiente pues se permitía que demasiadas personas y funcionarios pudieran ingresar en el domicilio que, contradictoriamente, se declaraba inviolable. En su criterio, las excepciones a la regla eran tantas y tan variadas que podían fácilmente derivar en prácticas despóticas, y no se justificaba que las Comisiones municipales pudieran hacerlo, aun ante las epidemias que (durante el siglo XIX) se habían sufrido. Además consideró que correspondía diferenciar el allanamiento diurno del nocturno, y que este último debía ser definitivamente prohibido. Mitre le respondió que no se facultaba a la policía a efectuar el allanamiento si no era instruida para ello por el juez, y que los motivos de salubridad habían sido admitidos en Inglaterra ¾recordó la epidemia de Liverpool de 1855¾ y en el estado de Nueva York, donde ante un caso judicial la Corte Suprema de los Estados Unidos había admitido esa posibilidad de allanamiento por autoridades municipales por razones de salubridad. Sáenz Peña pidió votar por partes el artículo pues se oponía al segundo párrafo. Y así se votó la primera parte hasta “juez”.
Respecto de la segunda parte López propuso la siguiente redacción: “ó por Comisiones municipales en los casos en que lo exija la salubridad pública”. Mitre le reprochó que no se preveían los reglamentos de salubridad. Quintana, presidente de la Convención, propuso entonces que se votara este texto: “o de las autoridades o Comisiones municipales en los casos previstos por los reglamentos de salubridad pública”. Pero finalmente se votó el texto redactado por la Comisión teniéndose en cuenta la propuesta de López .
En la Convención de 1882-1889 se agregó, a propuesta de Castellanos y Muzlera, la frase “y a ese solo objeto” a fin de limitar expresamente las facultades de la autoridad municipal en el allanamiento .

Ahora bien, corresponde analizar si la segunda posibilidad de allanamiento, esto es, por autoridad municipal y por razones de salubridad, resulta contraria al artículo 18 de la Constitución Nacional. Considero que, sin perjuicio de lo que prescriba la ley federal sobre el allanamiento del domicilio, es admisible considerar como atribución y deber del Estado provincial el garantizar la salud pública y, por ello, puede ejercer esa competencia. De este modo, puede facultar a sus autoridades locales a allanar domicilios para “vigilar” el cumplimiento de esos reglamentos. De suyo, no se trata de un allanamiento en busca de prueba incriminatoria, ni aprehensión de reos, y todo aquel acto que realizare la autoridad municipal que exceda el estricto límite de la vigilancia de los reglamentos de salubridad (secuestro de objetos incriminantes, detención de personas, etc.) sería nulo por inconstitucional.

Concordancias. Art. 18, C.N.

Artículo 25°.- Ningún habitante de la Provincia estará obligado a hacer lo que la ley no manda, ni será privado de hacer lo que ella no prohíbe.

Comentario
El texto proviene del artículo 162 de la Constitución de 1854. El debate en la Convención de 1870-1873 fue sumamente breve: Alsina cuestionó la redacción, lo que fue rechazado de plano por Mitre .
El texto declara el principio de legalidad contenido en el artículo 19 de la Constitución nacional. Tenía sentido su inclusión en el texto de 1854 si se concebía a Buenos Aires como estado soberano, pero dentro de un marco federal donde el derecho está garantizado por la Constitución general, resulta redundante. El tema ya fue analizado antes .

Concordancias. Art. 19, C.N.

Artículo 26°.- Las acciones privadas de los hombres, que de ningún modo ofendan al orden público ni perjudiquen a un tercero, están reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados.

Comentario
Al igual que el artículo anterior, el texto proviene de la Constitución de 1854 (art. 163) y fue votado sin debate por la Convención de 1870-1873 . El derecho aquí consagrado obra en la primera parte del artículo 19 de la Constitución nacional. Atento a lo expresado antes (comentario al art. 25) resulta ocioso abundar aquí.

Concordancias. Art. 19, C.N.

Artículo 27°.- La libertad de trabajo, industria y comercio, es un derecho asegurado a todo habitante de la Provincia, siempre que no ofenda o perjudique a la moral o a la salubridad pública, ni sea contrario a las leyes del país o a los derechos de tercero.

Comentario
En lo fundamental el texto tiene origen en el artículo 164 de la Constitución de 1854. En la Convención de 1870-1873 Sáenz Peña propuso agregar la siguiente frase que luce en el artículo 14 de la Constitución nacional: “con arreglo a las leyes que reglamenten su ejercicio”, en lugar del texto final del proyecto, que rezaba: “ni sea repugnante a las leyes del país”. Mitre defendió el texto del proyecto y así se votó . Luego, al efectuarse la revisión, la misma Convención dio al artículo la redacción actual .
Tratándose de derechos incorporados en la Constitución general (art. 14) poco cabe agregar ante lo referido en los comentarios a los artículos precedentes y al artículo 10.

Concordancias. Arts. 14, C.N. y 39, C. de la P.

Artículo 28°.- Los habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras.
La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo, el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica exclusiva con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada.
En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales, renovables y no renovables del territorio de la Provincia, planificar el aprovechamiento racional de los mismos, controlar el impacto ambiental de todas las actividades que perjudiquen el ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y suelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del ambiente, de los recursos naturales y culturales.
Asimismo, asegurará políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua, aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna.
Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión, pueda degradar el ambiente está obligado a tomar todas las precauciones para evitarlo.

Comentario
Este artículo fue agregado por la Convención de 1994 en forma casi simultánea con la sanción del artículo 41 de la Constitución nacional .
En la convención local el miembro informante por la mayoría, la señora Herrera, afirmó que se habían adoptado los conceptos de la conferencia ECO 92 -ocurrida en Río de Janeiro- de desarrollo sustentable y definición del medio ambiente en sentido amplio (incluyendo ambiente natural y ambiente construido por el hombre ¾cultural y social¾), y no el restringido al constituido exclusivamente por elementos naturales. Señaló, además, la coherencia de la reivindicación del dominio provincial sobre los recursos naturales con la sanción de la ley local 11.477 y el artículo 124 de la Constitución nacional.
El despacho de la minoría, informado por Baldo, proponía una redacción que expresaba la obligación del Estado de preservar el medio ambiente y otorgaba acción judicial en defensa de estos derechos a “todos los habitantes… sin necesidad de ley que lo reglamente”. Con este punto coincidieron Cieza, Bonino y otros. Herrera, por su lado, señaló que no era preciso incorporar institutos procesales en este artículo porque el específico los preveía. Así, parecería que la diferencia entre ambos despachos era sólo de técnica legislativa.
Respecto del deslinde de las competencias entre la Nación y las provincias, particularmente en lo que concierne a la jurisdicción sobre los ríos, se destaca la inserción de un texto del doctor Sabsay solicitada por Cruchaga, donde se afirma que las provincias (la Constitución nacional) no habían delegado en la Nación la gestión sobre los ríos interiores y, por ello, la jurisdicción resulta local. En orden a las responsabilidades concurrentes (por ejemplo sobre los ríos interprovinciales) la competencia para legislar resulta federal, pero de aplicación por la autoridad local .

En lo que sigue trataré los siguientes puntos: 1) importancia del tema; 2) reparto de competencias entre la Nación y las provincias; 3) una breve referencia a los derechos asegurados en el artículo; y 4) el amparo.

1) Importancia del tema
Parece innecesario extenderse sobre la importancia de la preservación del medio ambiente. En mi criterio la obligación moral, política y jurídica de la humanidad como colectividad (si se permite la atribución de una obligación a una entidad casi supraempírica) y de cada ser humano, de preservar la vida y subsistencia de todas y cada una de las especies animales y vegetales es algo tan evidente, como preocupante la omisión de cumplimiento de esa obligación por gran cantidad de personas, empresas y estados.
Si bien las causas de la afectación del medio ambiente son variadas, parecen claras algunas de ellas, y la primera que se sugiere es la intención de obtener una renta desmedida. Luego, una segunda causa de tan difícil control como la anterior resulta de la superpoblación mundial.
Si asumimos que es bueno preservar las especies vivas y permitir su desarrollo sin interferencias del ser humano por aplicación de tecnologías de destrucción masiva , ello nos lleva a afirmar que es necesario preservar la calidad de los elementos que permiten la vida: el aire, el agua, etc.: sin ellos no hay vida. Pero frente a esto nos encontramos con que la gestión económica del hombre, generalmente por acción de grandes empresas comerciales, destruye ese medio ambiente. Y en la mayoría de los casos los habitantes del territorio degradado ni siquiera resultan ser los beneficiados de la producción del capital, lo que conduce a una situación inicua. (Pueden verse como ejemplo los casos de extracción de petróleo y los derrames que se producen en el mar, costas, o en tierra firme, donde las empresas petroleras poco hacen por el nivel de vida de los habitantes de las zonas afectadas; o el talado de los árboles en bosques y selvas; o los casos de destrucción masiva de especies animales; o las emanaciones tóxicas; etc.).
Evidentemente, alguien debe proteger los intereses de los afectados y ello exige políticas enérgicas de parte de los estados, para controlar la afectación del medio ambiente. En este sentido parecería que los estados, en casi todo el mundo, han seguido una política de declamación de la relevancia del tema pero de poca gestión efectiva; es que el desarrollo económico más barato (mayor producción a menor costo: sin protección del medio ambiente) representa, en muchos casos, un éxito en el sistema capitalista (salvaje) que se ha impuesto en el mundo.
En este sentido parecería que la consecuencia normativa es clara: el Estado debe limitar la expansión de las empresas incorporando un concepto de racionalidad en la producción económica que contemple la preservación del medio ambiente y no únicamente el resultado económico.
Y esto, me parece, no conduce necesariamente a someter a los pueblos a una menor calidad de vida ni a aumentar las privaciones de los sectores más postergados como a veces se argumenta desde el costado empresario ; al menos, por dos motivos: a) la primera razón remite a lo ya dicho respecto de que los beneficios económicos de la degradación no se expanden en los habitantes que los sufren y además, generalmente, la mayor degradación proviene de evitar inversión (menor costo) lo que implica también menor desarrollo económico, menor empleo, etc.; y, b) porque quienes tienen que vivir en las zonas contaminadas o degradadas son las personas más humildes, que no pueden mudarse a territorios más sanos. Por lo tanto, la aplicación de políticas de preservación del medio ambiente trae aparejada una política de redistribución de la riqueza .
Así, estimo que la discusión del tema implica la discusión del reparto del ingreso y del modo de organización política y económica de los estados, y, en el fondo, de la humanidad. Por ello, si se pretende realmente modificar la situación se debe discutir el modelo social, económico y político, pues si el fin último de la organización social es, no obstante la retórica de los gobiernos, la acumulación de capital y no la calidad de vida de los habitantes, evidentemente, la lucha por un mejor medio ambiente estará perdida.
En orden al tema de la superpoblación, reconozco mi limitación para abordar el tema ahora por lo que sólo diré que me parece que dentro del marco social y económico en que creo debe abordarse el punto, si es relevante la limitación de recursos respecto de los habitantes, cuantos más habitantes existan mayor será la escasez. En el mismo sentido, el interés capitalista vuelve a ser contradictorio con el interés ecológico (si se admite la expresión) pues en la lógica del capitalismo salvaje es beneficiosa la superpoblación porque provee mano de obra barata y aumenta el mercado . Pero reitero, el tema es demasiado amplio e implica importantes debates filosóficos, morales y religiosos además de, obviamente, políticos, económicos y sociales. Dejo, pues, señalado el punto.

2) El reparto de competencias entre la Nación y las provincias
El artículo prescribe que la provincia ejerce el “dominio eminente” sobre el ambiente y los recursos naturales. Es interesante recordar que en la Convención de 1870-1973 Quirno Costa dijo que el ejercicio del dominio eminente es el ejercicio de un derecho de la soberanía del Estado sobre los bienes .
La Constitución nacional, por su parte, establece en el artículo 124 (in fine) que “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Y el artículo 41, que la Nación debe dictar las normas que contengan los “presupuestos mínimos” de protección y las provincias sus “complementarias” .
Así, parecería que, en principio, la competencia legislativa es de la autoridad local respetando las normas generales que dicte la Nación (el Estado federal) . Ahora bien, ¿significa esto una excepción a la cláusula de los códigos (art. 75:12, C.N.)? Una primera impresión es que el artículo 41 prevé en esta materia mayores facultades para las provincias que respecto de las tratadas en la cláusula de los códigos. Es que acá la Nación sólo puede dictar “los presupuestos mínimos de protección”, lo que parece diferente de lo que dice esa cláusula de los códigos, que no diferencia entre “normas con presupuestos básicos” y “normas complementarias” (arts. 41 y 75:12, C.N.). Así, resultará decisivo interpretar a qué refiere la Constitución con “presupuestos básicos” y “normas complementarias”. Es obvio que estos conceptos no pueden ser equivalentes a “normas de fondo” y “reglas procesales”, porque si así fuera el párrafo tercero del artículo 41 resultaría redundante . Pero si se afirmara que ese texto (art. 41, C.N.) constituye una excepción a la prohibición a las provincias de dictar normas civiles y penales (art. 126, C.N.), se otorgaría a ellas facultades legislativas sobre el derecho de fondo, lo que parece una tesis (aunque seductora) contraria a la actual práctica constitucional, cada vez más centralista .
Por mi parte no puedo ofrecer una respuesta precisa a esta cuestión, pero sí afirmaría que existe un margen de interpretación muy amplio para que las provincias intenten preservar una porción relevante de facultades, aun cuando no lleguen al dictado de normas civiles, mercantiles o penales. De otro modo, las provincias conservarían el dominio, pero no podrían ejercerlo más que para preservar los bienes… y para ello contarían con un (difuso) poder de policía y la limitada aplicación de normas tributarias. Por ello pienso que la referencia a las “normas complementarias” (art. 41, C.N.) les permitiría, por lo menos, determinar el modo de explotación de los recursos naturales (por medio del Estado o dando en concesión o enajenando los bienes), obviamente siempre bajo la obligación de proveer a su preservación .
Atento a lo dicho, dejo planteado el punto pues se trata de un tema muy complejo que no es posible abordar aquí.

Volviendo al texto provincial, éste señala la extensión geográfica de ese dominio, incluyendo el subsuelo, espacio aéreo, mar territorial y su lecho, plataforma continental y zona económica exclusiva . El razonamiento resulta simple: la Nación está compuesta por las provincias, y los enumerados elementos del territorio pertenecen a cada provincia. De suyo, los límites de ellas son fijados por el Congreso de la Nación (art. 75:15), pero una vez establecidos, el subsuelo, etc., pertenecen a las provincias (o a la Nación en el territorio federal: arts. 5 y 129, C.N.) .
Se ha cuestionado el derecho de las provincias a impedir el ingreso en su territorio de residuos tóxicos o radiactivos en base a que se trata de un caso típico de transporte y/o comercio interjurisdiccional, cuya competencia legislativa pertenece al Congreso (art. 75:13) . Opino que, en principio, resulta discutible la legitimidad constitucional del comercio (o tránsito) de residuos tóxicos, máxime desde que la propia Constitución federal prohíbe su ingreso a la República (art. 41, C.N.). En su caso, no resultaría coherente que la Nación prohíba ingresar ciertos residuos al país y a la vez le imponga a las provincias lo contrario, por ejemplo si fueron producidos en otra jurisdicción del territorio. Es que, parece obvio, si no pudieron ser importados los residuos cuya prohibición de ingreso establece la Constitución local deben haber sido producidos en otra provincia o en el territorio federal; y no parece acertado sostener que la Constitución general pueda imponer a las provincias que admitan lo que la propia Nación no tolera. Si el Estado local no pudiera prohibir el ingreso de residuos tóxicos ello implicaría que el Gobierno federal (por ejemplo por ley del Congreso) podría imponer a una provincia su recepción, lo que resulta injusto. Desde otro ángulo, parece claro que la prohibición de ingreso tiene sentido a partir del daño que los residuos tóxicos o radiactivos pueden producir al medio ambiente y los recursos naturales (y, por ende, a los seres humanos). Si esto es así, la prohibición de ingreso puede interpretarse como el ejercicio por la provincia del dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio, que implica necesariamente el derecho a su cuidado y preservación. Por ello, aun cuando el Congreso considerara comercio legal y legítimo el que tiene por objeto los residuos tóxicos y/o radiactivos y se afirmara que ello no es inconstitucional por violar el artículo 41, la reserva de derechos de las provincias (art. 124 in fine, C.N.) operaría como lex specialis prevaleciendo por sobre la norma general (art. 75:13, C.N.) .
En tal virtud opino que la norma de la Constitución local es compatible con las disposiciones federales.

3) Los derechos asegurados en el artículo
Sin perjuicio de cuál sea la extensión de las facultades de las provincias (tema esbozado arriba), ello no quita que los derechos individuales resulten determinados por la Constitución nacional, al menos en los “presupuestos básicos” (art. 41 y su reglamentación), y puedan ser ampliados por las provincias frente a sí.
Ingresando en la enumeración que obra en los párrafos tercero y cuarto, y la obligación emergente del quinto, cabe decir que resulta realmente extensa y que el análisis de cada uno excede este trabajo . Parecería que la extensión es tal que ninguna explotación industrial, agropecuaria o comercial es ajena al deber del Estado provincial de controlar el impacto ambiental, pues en un sentido estricto todas las actividades del hombre pueden afectar el ambiente. Tal vez la limitación pueda establecerse en una afectación permanente o de algún modo relevante del medio ambiente.
Siguiendo el texto, la obligación del Estado provincial no es sólo de controlar y evitar (prevenir) la degradación sino que se exige una actividad positiva e intervencionista de recuperación de los recursos y del suelo, aire y agua, y de promoción de acciones de prevención, información y de participación de los habitantes en la defensa del ambiente, lo que según la propia Constitución incluye tanto los recursos naturales como los culturales. También se prescribe el aprovechamiento racional (ídem art. 41, C.N.) y la previsión del “impacto ambiental”.
El párrafo quinto merece algunas consideraciones. Si, como señalamos antes, la provincia no pudiera imponer sanciones penales ni civiles, más allá del repudio social por el incumplimiento de la prescripción constitucional, ¿qué consecuencia supone el incumplimiento del deber de no prevenir el daño ambiental? Obviamente la reparación del daño y/o la sanción penal son previstas por las leyes nacionales, por lo que el texto sería redundante (salvo que se extendieran las facultades de las provincias conforme a lo dicho arriba). Sin embargo, creo que el Estado provincial puede disponer, mediante normas tributarias y/o de policía, sanciones para quien no cumple; por ejemplo disponiendo la clausura del establecimiento o multas, o revocando las autorizaciones pertinentes en cada caso, etc.
El texto hace referencia al derecho a la participación en la defensa de los derechos a los recursos culturales, lo que resulta coherente con el inciso 1 del artículo 27 de la “Declaración Universal de Derechos Humanos” .

4) El amparo respecto de estos derechos
La garantía del amparo (art. 20, C. de la P.), si se dan los requisitos que ese mismo artículo establece, es procedente para la protección de los derechos a gozar de un ambiente sano. Y ello es así pues es en estos casos cuando, precisamente, las vías ordinarias pueden resultar no idóneas para evitar perjuicios y daños ambientales, muchas veces irreversibles.
Pero no es el amparo el único medio procesal que reconoce la legislación local para la defensa del medio ambiente: la ley 11.723 reconoce dos acciones, la acción de protección -a fin de prevenir el daño ambiental-, y la acción de reparación -con el objeto de restaurar o recomponer el daño-. En orden a la legitimación activa, la doctrina afirma que en la provincia la normativa la reconoce de modo amplio, pues refiere a todos los habitantes .

En la provincia rigen las leyes 11.720 y 11.723.

Concordancias. Arts. 26, 41, 75:19 y 22, 124, C.N.; 20 y 200, C. de la P.

Artículo 29°.- A ningún acusado se le obligará a prestar juramento, ni a declarar contra sí mismo en materia criminal, ni será encausado dos veces por un mismo delito.

Comentario
El texto tiene origen en la Constitución de 1854 (art. 165). En la Convención de 1873-1870 se efectuaron ciertas modificaciones y la redacción final corresponde a la Convención de 1882-1889. Señaló Mitre en 1871 que se había adoptado la fórmula inglesa ; y en la Convención de 1882-1889 Varela apuntó que la confesión con cargo, práctica entonces desgraciadamente en uso en la provincia, era inconstitucional y que seguiría siéndolo, responsabilizando a la Legislatura local por la omisión de sancionar las leyes reglamentarias pertinentes, y especialmente al gobernador Tejedor que había vetado el proyecto de ley que la suprimía .

En principio resulta aplicable lo expresado antes (comentario al art. 10) porque si bien se trata de institutos procesales, esas garantías resultan de la Constitución nacional (art. 18, C.N.). En el caso, para mayor seguridad, el texto consagra el instituto que impide el doble juzgamiento de una persona por el mismo hecho (non bis in idem), que viola la intangibilidad de la cosa juzgada.

Concordancias. Art. 18, C.N.

Artículo 30°.- Las prisiones son hechas para seguridad y no para mortificación de los detenidos. Las penitenciarías serán reglamentadas de manera que constituyan centros de trabajo y moralización. Todo rigor innecesario hace responsables a las autoridades que lo ejerzan.

Comentario
El texto tiene base en el artículo 167 de la Constitución de 1854, a excepción del concepto contenido en la segunda oración (“Las penitenciarías serán reglamentadas de manera que constituyan centros de trabajo y moralización”) que corresponde a la Convención de 1870-1873 . Durante la Convención de 1882-1889 se reemplazó en la primera frase el término “cárceles” del texto originario por el de “prisiones”, según Varela porque el segundo es el género y “cárceles” la especie .

Podría interpretarse que la ejecución de la pena es una materia procesal reservada por la Constitución nacional a las provincias, pero ante la prescripción que surge del artículo 18, parece obvio que todos los habitantes de la República tienen derecho a que las cárceles sean sanas y limpias, para seguridad y no para castigo. Por ello, en este sentido, el texto en comentario resulta parcialmente redundante conforme a lo señalado antes (comentario al art. 10). En este sentido, sí parece destacable que se prescriba que las “penitenciarías serán reglamentadas de manera que constituyan centros de trabajo y moralización”, pues implica el deber del Estado de formar y resocializar mediante el trabajo y la moralización a los penados. Esto constituye una idea relevante que debe seguir la Legislatura al reglamentar la ejecución de la pena que no aparece tan clara en el texto federal (art. 18 cit.).
Finalmente el texto provincial es más amplio que el federal al responsabilizar no sólo al juez sino a cualquier autoridad que ejerza rigores innecesarios en perjuicio de los detenidos, lo que debe tenerse presente al leer el régimen de responsabilidad política de los funcionarios (arts. 73:2, 154, 182, etc., C. de la P.).

Concordancias. Art. 18, C.N., 73:2, 154, 182, C. de la P.

Artículo 31°.- La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Provincia puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y previamente indemnizada.

Comentario
El texto tiene origen en el artículo 168 de la Constitución de 1854. Luego, en lo sustancial fue recogido por el artículo 33 del proyecto debatido en la Convención de 1870-1873 que incluía un jurado popular para determinar el precio de la expropiación y decía lo siguiente: “Toda propiedad es inviolable, salvo el caso de espropiación por motivos de utilidad pública en virtud del dominio eminente, prévia justa compensación determinada por un Jurado en su forma, y bajo los requisitos que establecerá la ley en la materia” . Quirno Costa señaló, refiriendo al artículo 17 de la Constitución general, que se había omitido la posibilidad de privación de la propiedad por sentencia fundada en ley. Asimismo cuestionó la utilización del concepto “dominio eminente”, señalando que hacía alusión a los bienes que obran bajo el dominio del poder público. Finalmente sugirió modificar la palabra “compensación” ¾que dijo era un medio de extinción de las obligaciones¾ por “indemnización”. López, por su parte, propuso dividir el texto en dos artículos, consignando en uno el principio absoluto y en el otro la excepción, lo que fue apoyado por Gutierrez y Cajaravilla. El mismo López, además, expuso una particular tesis respecto de la expropiación, la que dijo no podía realizarse contra la voluntad del propietario por ley, sino mediante un acuerdo de voluntades o por sentencia judicial; y, por último, cuestionó la figura del jurado como un tribunal especial o de excepción, afirmando que debía ser materia de los jueces ordinarios. Ocanto, por su parte, sostuvo que el jurado sólo fijaría el precio de la expropiación y no la legalidad de la causa, y por ello propuso su reemplazo por “peritos nombrados”. Del Valle, recordando la legislación inglesa, defendió el jurado popular para la fijación del precio pues dijo que era el mejor juez ante el enfrentamiento del Estado con el particular.
Finalmente se votó la propuesta de Quirno Costa de repetir la primera parte del texto pertinente del artículo 17 de la Constitución nacional, lo que constituye el texto vigente.
Luego, en orden al modo de determinar el precio, el mismo Quirno Costa propuso la fórmula que otorgaba a un Jurado esa potestad (apoyado por Cajaravilla) a lo que se opusieron Sáenz Peña y López. La propuesta fue rechazada y el artículo quedó sin esa segunda parte que creaba el jurado .
Durante la Convención de 1882-1889 hubo un intento de modificar la redacción pero fue rechazado .

Evidentemente, la repetición de lo dispuesto en la Constitución nacional deja poco espacio para el comentario específico. Reiterando lo ya dicho, la garantía expresada en aquella Constitución es respetada por la local, como no puede ser de otro modo.

Concordancias. Art. 17, C.N.

Artículo 32°.- Se ratifican para siempre las leyes de libertad de vientres y las que prohíben el tráfico de esclavos, la confiscación de bienes, el tormento, las penas crueles, infamia trascendental, mayorazgos y vinculaciones de toda especie, debiendo ser enajenable toda propiedad.

Comentario
El texto es casi idéntico al artículo 159 de la Constitución de 1854, salvo la prescripción final que señala que resulta “enajenable toda propiedad”, que fue incorporada por la Convención de 1870-1873. Allí, además, Estrada propuso eliminar la primera parte que ratifica la libertad de vientres por entender que resultaba innecesaria en un país donde no existe esclavitud desde 1813. Mitre asintió pero López sostuvo que, aun cuando carente de significación jurídica, la fuerza declarativa del artículo era valorable (de todos modos propuso una redacción diferente). Alvear coincidió con dejar la declaración tal cual había sido propuesta por la Comisión, y Mitre, esta vez, se declaró en favor de mantener el texto. Finalmente, Guido la interpretó inútil y apoyó su eliminación pues -dijo- “los artículos de esta Constitución deben ser parcos y muy lacónicos en lo posible”. En cambio, manifestó que sí era importante la referencia a la eliminación de las vinculaciones pues dijo que existían ¾y muy importantes¾ en la provincia. Y así se votó la aprobación del texto .
Luego, durante la Convención de 1882-1889, se propuso eliminar el artículo. Botet argumentó en tal sentido resaltando su inutilidad por redundante ante las normas de la Constitución nacional y del Código Civil. Varela afirmó entonces: “Lo que no daña, aprovecha”. Y Botet: “Lo que no daña sobra muchas veces”. Y se votó el rechazo de la moción que propugnaba su supresión .
Entiendo que los debates reseñados me eximen de comentarios: el artículo es redundante.

De todos modos, resulta interesante señalar que la infamia era una clase de pena que implicaba la pérdida del honor, caer en el descrédito y la mala fama (el sancionado, por ejemplo, no podía ser testigo o acusador). Ella proviene de las Partidas, pero corresponde al derecho más antiguo y parecería que allí era no sólo una pena criminal, sino también una sanción social .
Frente a este sistema de penas del antiguo derecho español, es destacable la reflexión de Tejedor cuando comenta la Constitución de 1854 (ya señalé que su art. 159 es fuente del texto en comentario), en orden a que resultaba difícil saber a qué penas se refería aquel constituyente en los artículos 12 y 13 que aludían a la suspensión de derechos de ciudadanía por ser deudor fallido, vago, demente, deudor del tesoro público, y hasta a la pérdida de éstos por quiebra fraudulenta o sentencia que “imponga pena infamante” si, por otro lado, se suprimía la pena .
Hoy, siendo potestad del Gobierno federal las decisiones sobre el derecho de fondo (penas), el tema resulta en gran parte anecdótico .
El mayorazgo, a su vez, era una institución que, en la transmisión del patrimonio familiar por causa de muerte, evitaba la fragmentación del feudo mediante la consagración de un derecho de privilegio de la masculinidad o primogenitura: el hijo primogénito heredaba el feudo. Esta institución también existía en el antiguo derecho español .
Obviamente, en la actualidad, en materia de sucesión por causa de muerte rige exclusivamente el Código Civil que dicta el Congreso de la Nación.

Concordancias. Arts. 15, 17, 18 y 20, C.N.

Artículo 33°.- Ninguna persona será encarcelada por deudas en causa civil, salvo los casos de fraude o culpa especificados por ley.

Artículo 34°.- Los extranjeros gozarán en el territorio de la Provincia de todos los derechos civiles del ciudadano y de los demás que esta Constitución les acuerda.

Comentario
Ambos artículos tienen fuente, fundamentalmente, en la Convención de 1870-1873, donde se los debatió en conjunto. Por tal razón haré lo propio con su comentario.

El artículo 33 nos ofrece una reiteración de la prohibición de la prisión por deudas, lo que constituye una materia sujeta a la legislación nacional civil, comercial y penal.
El texto propuesto por la Comisión en 1871 no incluía la frase final que remite a la especificación por ley (nacional) de los casos de excepción en que es admisible la prisión, la que fue incorporada a proposición de Romero, quien señaló que dudaba de la utilización de la palabra “culpa” porque podía contradecir disposiciones del Código de Comercio en materia de quiebra fraudulenta , lo que resultaba inadmisible. Así propuso que se remitiera a la especificación por ley del fraude o la culpa, lo que fue compartido por el resto de los convencionales .

Respecto del actual artículo 34, Alsina señaló que esa garantía, si bien estaba consagrada en la Constitución general, no era respetada en la campaña de la provincia.
El texto proyectado era levemente diferente de la redacción actual, pues exigía bonae fidae de los extranjeros, precepto que, observó Mitre, había sido tomado de la Constitución de California en referencia a los asilados. Ante ello, Rawson propuso sancionar un texto más liberal, que incluyera a todos los extranjeros, aunque fueran criminales, residentes o en tránsito, moción que fue apoyada y así se eliminó la exigencia de buena fe . Ahora bien, el texto entonces aprobado prescribía que los extranjeros gozarían de “todos los derechos civiles del ciudadano y los municipales que esta constitución les acuerda”. Y la Convención de 1882-1889, sin debate, reemplazó la frase “los municipales” por “y de los demás” , quedando pues el texto vigente.

No obstante el artículo 34 reitera lo establecido en el 20 de la Constitución federal, considero que tiene relevancia en orden a la conformación del cuerpo electoral, es decir, para la integración de los órganos electivos del gobierno provincial, pues más allá de lo que prescriba la ley nacional, en la provincia gozarán de iguales derechos electorales de los bonaerenses, conforme a la reglamentación legal . La solución adoptada es coherente con los principios antidiscriminatorios que surgen de los textos nacional y local .

Concordancias. Arts. 20, C.N.; 11, 59:1, 71, 76, 121, 177, 178, 191 y 213, C. de la P.

Artículo 35°.- La libertad de enseñar y aprender no podrá ser coartada por medidas preventivas.

Comentario (incluye el correspondiente al art. 42)
Tiene fuente en la Convención de 1870-1873. Allí López propuso que del texto resultara claro que a las universidades oficiales les incumbía la expedición de los títulos y verificar los exámenes, pero no reglamentar el modo de estudio. Ello motivó un interesante debate en el que se analizaron los modelos de “educación libre” de diferentes países ¾por ejemplo Bélgica e Inglaterra¾, pero como no se saldaban las diferencias se designó una Comisión integrada por Elizalde, Kier, Estrada, Romero y Villegas que, a su turno, propuso dos versiones para el texto, lo que derivó luego en el actual artículo 42.
La propuesta de Kier, Romano y Estrada corresponde al actual artículo 42, en tanto que la que suscribieron Elizalde y Villegas era aún más liberal y decía: “Las Universidades y Facultades Científicas, expedirán los títulos y grados de competencia, sin más sujeción, que á sus propios Estatutos ó
Reglamentos” .
Fue Estrada el miembro informante, y se aprobó el proyecto de la mayoría. Lamentablemente, nada queda del debate pues los taquígrafos, según los diarios de sesiones, extraviaron los apuntes .

Dentro del ámbito educativo existen facultades concurrentes entre el Estado federal y las provincias, pues es obligación de éstas asegurar la educación primaria (art. 5, C.N.), obviamente sin que esto vede la posibilidad de que ofrezcan educación secundaria y terciaria (a esta altura de la evolución social, me inclino por opinar que se trata de un deber de las provincias el brindar educación superior). Mientras tanto el Estado federal tiene poderes que surgen: a) del inciso 18 del artículo 75 (la llamada “cláusula del progreso”), que concede una amplia potestad potencial al atribuirle la capacidad de dictar normas conducentes a la prosperidad, adelanto, bienestar e ilustración del país, dictando planes de instrucción general y universitaria; y, b) del inciso 19 del mismo artículo que coloca entre sus facultades la de garantizar los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales . Además, el propio el artículo 5 ya citado le otorga el poder de controlar que las provincias cumplan con su deber de proveer educación primaria.
La doctrina mayoritaria sostiene que “instrucción general” (art. 75:18, C.N.) refiere a la que sigue a la educación primaria, es decir la denominada secundaria, con sus orientaciones: bachillerato, comercial, industrial, etc. En cambio, parecería que no hay unanimidad en orden a cuál es la extensión de esa facultad del Estado federal, pues algunos autores opinan que implica el dictado de los planes de estudio, mientras otros afirman que sólo alcanza a la enunciación de las “normas básicas de organización y funcionamiento del sistema educativo” . Al respecto Ramella afirma que cada provincia puede dictar su régimen propio, independiente de lo que disponga el Estado federal, con lo que coincide Ekmekdjian, para quien la planificación general que dicta la Nación es sólo indicativa, tratándose de un caso de facultades concurrentes .
Así las cosas, las provincias mantienen un importante margen para la determinación de las políticas educativas. En este sentido, los textos en comentario establecen una línea estratégica clara que propone la libertad de enseñanza, dentro de los lineamientos que fije el Congreso nacional (según la extensión que se les reconozca a sus facultades), y declaran el derecho de la provincia de erigir universidades y facultades. Así el artículo 42 concede a las universidades y facultades la posibilidad de expedir títulos de su competencia si están constituidas legalmente, lo que determina la existencia de una norma legal que regle su fundación, la que debe conformarse, además, a lo dispuesto en esta misma Constitución que puntillosamente establece un régimen accesible y gratuito (ver art. 205). También se destaca el derecho del ciudadano de estudiar libremente y rendir exámenes según la reglamentación de cada institución.
La educación, en el ámbito provincial, es un tema detalladamente tratado por la Constitución local en los artículos 198 a 205 y actualmente rige la ley 11.612.
Finalmente, el ejercicio profesional queda limitado a la reglamentación por la Legislatura .

Concordancias. Arts. 5 y 75:18 y 19, C.N.; 198 a 205, C. de la P.

Artículo 36°.- La Provincia promoverá la eliminación de los obstáculos económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales:
A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales:

1. De la familia. La familia es el núcleo primario y fundamental de la sociedad. La Provincia establecerá políticas que procuren su fortalecimiento y protección moral y material.

2. De la Niñez. Todo niño tiene derecho a la protección y formación integral, al cuidado preventivo y supletorio del Estado en situaciones de desamparo y a la asistencia tutelar y jurídica en todos los casos.

3. De la Juventud. Los jóvenes tienen derecho al desarrollo de sus aptitudes y a la plena participación e inserción laboral, cultural y comunitaria.

4. De la Mujer. Toda mujer tiene derecho a no ser discriminada por su sexo, a la igualdad de oportunidades, a una protección especial durante los estados de embarazo y lactancia, y las condiciones laborales deben permitir el cumplimiento de su esencial función familiar. La Provincia promoverá políticas de asistencia a la madre sola sostén de hogar.

5. De la Discapacidad. Toda persona discapacitada tiene derecho a la protección integral del Estado. La Provincia garantizará la rehabilitación, educación y capacitación en establecimientos especiales; tendiendo a la equiparación promoverá su inserción social, laboral y la toma de conciencia respecto de los deberes de solidaridad sobre discapacitados.

6. De la Tercera Edad. Todas las personas de la tercera edad tienen derecho a una protección integral por parte de su familia. La Provincia promoverá políticas asistenciales y de revalorización de su rol activo.

7. A la Vivienda. La Provincia promoverá el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia; garantizará el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en Municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos.
Una ley especial reglamentará las condiciones de ejercicio de la garantía consagrada en esta norma.

8. A la Salud. La Provincia garantiza a todos sus habitantes el acceso a la salud en los aspectos preventivos, asistenciales y terapéuticos, sostiene el hospital público y gratuito en general, con funciones de asistencia sanitaria, investigación y formación, promueve la educación para la salud, la rehabilitación y la reinserción de las personas tóxico-dependientes. El medicamento por su condición de bien social integra el derecho a la salud; la Provincia a los fines de su seguridad, eficacia y disponibilidad, asegura en el ámbito de sus atribuciones, la participación de profesionales competentes en su proceso de producción y comercialización.

9. De los Indígenas. La Provincia reivindica la existencia de los pueblos indígenas en su territorio, garantizando el respeto a sus identidades étnicas, el desarrollo de sus culturas y la posesión familiar y comunitaria de las tierras que legítimamente ocupan.

10. De los Veteranos de Guerra. La Provincia adoptará políticas orientadas a la asistencia y protección de los veteranos de guerra facilitando el acceso a la salud, al trabajo y a una vivienda digna.

Comentario
Este artículo detalla los llamados derechos sociales, que los estados comenzaron a incorporar a sus constituciones a partir de que lo hiciera México en la propia en 1917. Esta tendencia de incorporación de derechos (fundamentalmente de los trabajadores en una primera etapa) tuvo su expresión en la Argentina en la reforma constitucional de 1949, durante el primer gobierno de Perón .
Esa reforma de 1949 autorizaba a cada legislatura provincial (por única vez) a modificar sus respectivas constituciones a fin de adaptarlas a los nuevos principios, declaraciones y garantías incorporados al texto federal . Y por esa vía la Legislatura practicó la reforma de la Constitución local. En orden a los derechos sociales, en el artículo 29 directamente incorporó en su totalidad los enunciados de los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad y de la educación y la cultura establecidos en el artículo 37 de la Constitución federal sancionada en 1949 . Estas modificaciones también fueron abrogadas luego de 1955, restableciéndose el texto sancionado en 1934, vigente hasta su reforma en 1994.

El artículo en comentario fue pues sancionado por la Convención de 1994 . Este establece un largo catálogo de derechos de diversos sectores sociales y un principio general. Sólo efectuaré breves consideraciones al respecto; resulta importante recordar que la autoridad local no puede extender las obligaciones de los particulares pero sí las del Estado frente a aquéllos.
Comienza el texto señalando que la provincia promoverá la eliminación de los obstáculos que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales.
Esto implica una obligación del Estado de desarrollar políticas activas (intervencionistas) para lograr la igualación de oportunidades y el goce de los derechos constitucionales, tema que fue tratado al estudiar el artículo 11. Esta declaración implica una afirmación del objetivo del gobierno y finalidad de Estado frente a la población: promover su bienestar con igualdad.
Luego reconoce un conjunto de derechos sociales. Veamos.

1, 2 y 3 – De la familia, niñez y juventud . Estos incisos estatuyen la obligación del Estado de asistir a las familias en sus necesidades morales y materiales, lo que implica no sólo la legitimación constitucional del “asistencialismo” para situaciones de urgencia, sino también de políticas de educativas generales y gratuitas.
Surge además de aquí la exigencia del Estado de contar con establecimientos adecuados para la atención de menores desamparados (los llamados “chicos de la calle”), déficit no sólo de la Argentina sino de la mayoría de los países del tercer mundo, pues muchas veces tales establecimientos se han asemejado más a centros de detención que a hogares sustitutos .
La referencia del inciso 2 a la asistencia tutelar y jurídica de la niñez otorga estatura constitucional a la función de los asesores de menores, integrantes del Ministerio Público .

4 – De la mujer . En principio se trata de una reiteración (con la especificidad obvia de la referencia a la mujer) de la norma antidiscriminatoria contenida en el artículo 11. Luego, se expresa una protección y asistencia especial por los estados de embarazo y lactancia, y si se diera el caso de tratarse de madre sola sostén de hogar.
Respecto de la referencia a la relación laboral, cabe recordar que, siguiendo el criterio antes expuesto, el Estado local puede válidamente reconocer a las mujeres que trabajen en él derechos que no surjan de las leyes nacionales.
En orden al derecho electoral, la legislación establece que las listas electorales que presenten los partidos políticos deben tener un mínimo del treinta por ciento de candidatos del sexo femenino (y de igual porcentaje del sexo masculino), en todas las categorías y en proporciones con posibilidad de resultar electos. La Junta Electoral no debe oficializar la lista que no cumpla este requisito .

5 – De la Discapacidad. Se establece la obligación del Estado de asistir al discapacitado en su rehabilitación, educación y capacitación en establecimientos especiales, a fin de lograr la equiparación y su inserción social y laboral. Finalmente, la alusión a la toma de conciencia respecto de los deberes de solidaridad sobre discapacitados aparece no sólo como un deber del resto de la comunidad sino especialmente de parte del Estado que se puede expresar, por ejemplo, en la realización de planes educativos sobre el tema o mediante incentivos tributarios para la
contratación de personas discapacitadas.
Entre los constituyentes que fundaron la necesidad de la incorporación de la prescripción, Mariano señaló la importancia económica de la inserción laboral y creativa de los discapacitados ¾que estimó en el diez por ciento de los habitantes¾ mediante la curación y rehabilitación, y la importancia de prevenir las enfermedades que atacan el sistema nervioso central (poliomelitis, rubiola, tuberculosis, etc.) .
La disposición transitoria (art. 212, C. de la P.) establece que la Legislatura debe determinar que las construcciones públicas prevean el desplazamiento normal de las personas discapacitadas, y la rectificación de las normas generales de construcción vigentes, al mismo efecto.

6 – De la Tercera Edad. La primera referencia, en tanto generaría obligaciones de parte de otros ciudadanos (sus familiares) en favor de las personas de la tercera edad, resulta inconstitucional si se considera que modifica el Código Civil.
El segundo párrafo, en cambio, como se trata de una obligación de la provincia (de promover políticas asistenciales y de revalorización del rol activo de la tercera edad) resulta válida y vinculante para el Estado local.

7 – A la Vivienda. Creo que esta norma puede ser considerada como la base de un programa de redistribución de la riqueza. Lamentablemente, el párrafo no habla de unidades de producción económica, lo que descartaría la posibilidad de fundar en este texto una de reforma agraria, pues se limita al concepto de “vivienda única” (agregando además: familiar, de ocupación permanente, etc.). Por otra parte, al establecer la promoción que dicho hogar se constituya como bien de familia se auspicia aun su exclusión del circuito económico. De todos modos, si se prescribe la entrega de tierras para vivienda permanente, y se auspicia la radicación de familias en el interior, resulta razonable la extensión del beneficio a tierras que constituyan unidades económicas que, precisamente, permitan la radicación permanente.
En el texto se encuentran, pues, dos marcos de trabajo. En el primero se establece la promoción del acceso a la vivienda única y la constitución del hogar como bien de familia, lo que puede lograrse mediante el establecimiento de líneas de
crédito, facilitación de los trámites para la anotación de los inmuebles como bien de familia, etc.
En el segundo se determina la obligación del Estado de otorgar ¾en terrenos fiscales o por medio de expropiaciones¾ un lote de terreno apto para erigir vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos.

8 – A la Salud. El inciso es sumamente amplio y detallista, pues abarca desde la exigencia del Estado de garantizar el hospital público y gratuito hasta la disponibilidad de medicamentos (que se califican como bienes sociales). Se incluye la referencia a la rehabilitación y reinserción de las personas tóxicodependientes, un tema en el cual seguramente resulta más importante la prevención, lo que parece estar contemplado en la referencia a la promoción de la educación para la salud. Finalmente, se establece la función del hospital como centro de investigación y formación.

9 – De los Indígenas. El inciso es coherente con el artículo 75 inciso 17 de la Constitución nacional , que resulta aun más amplio y expresamente prevé la posibilidad de que las provincias ejerzan en forma concurrente la facultad de regular el modo de defensa de los derechos culturales y económicos de las comunidades indígenas. Es destacable para un estudio más específico y detenido determinar si la norma de la Constitución nacional ha creado un nuevo derecho real (o una nueva forma del derecho de propiedad o dominio) al establecer una suerte de titularidad comunitaria de las tierras de los pueblos indígenas, no enajenable, no transmisible y no susceptible de gravámenes o embargos.
Parece redundante señalar que se trata de un tema sobre el cual en la Argentina (y en casi todo el mundo) los gobiernos han hecho poco.

10 – De los Veteranos de Guerra. Se trata de una obligación del Estado, que debe atender con justicia a aquellas personas que debieron vivir la experiencia de defender a la Argentina en condiciones desiguales y difíciles ante la agresión del Gran Bretaña durante la guerra de las Malvinas, durante el año 1982.

Concordancias. Art. 75, C.N. y 11 C. de la P.

Artículo 37°.- Todos los habitantes de la Provincia gozan del derecho a recibir, a través de políticas efectivas de acción social y salud, las utilidades producidas por los juegos de azar, debidamente creados y reglamentados por ley.
La Provincia se reserva, como derecho no delegado al Estado Federal, la administración y explotación de todos los casinos y salas de juego relativas a los mismos, existentes o a crearse; en tal sentido esta Constitución no admite la privatización o concesión de la banca estatal a través de ninguna forma jurídica.
La ley que reglamente lo anteriormente consagrado podrá permitir la participación del capital privado en emprendimientos de desarrollo turístico, en tanto no implique la modificación del apartado anterior.

Comentario
Este artículo fue sancionado por la Convención de 1994 , a instancias de los bloques minoritarios de la Unión Cívica Radical, Frente Grande y Modín que, mediante la unión de sus bancadas, constituyeron la mayoría necesaria. La primera minoría, el bloque del Partido Justicialista, votó en contra.
La redacción definitiva obedece a la propuesta del convencional Pagni, quien argumentó que la Convención se hallaba habilitada para tratar el tema pues la ley de convocatoria establecía la posibilidad de incorporar nuevos derechos y derechos sociales, y que el texto en comentario tendía a dotar al Estado de fondos suficientes para su efectiva realización . También expresaron sus opiniones en favor de la prohibición de privatizar los casinos los convencionales Dahul, Seri, Baldo y Gatti, entre otros.
Por el justicialismo, Lazzarini sostuvo que si el Estado debía o no explotar el juego en los casinos no era un tema habilitado por ser ajeno a los derechos sociales ya que, según sus palabras, “no sólo es lo del juego lo que ha de ir a nutrir el cumplimiento de esos elementales derechos sociales” .
Lo cierto es que el texto ha sido sancionado y no se han formulado planteos de inconstitucionalidad de su incorporarción (si es que tales fueran admisibles en sede judicial) .

Ingresando en el texto se advierten ciertos aspectos bastante curiosos, que quizá se deben a la especificidad del tema, más propio de una ley que de una prescripción constitucional. El primer párrafo establece el derecho de los habitantes de la provincia a gozar, a través de políticas efectivas de salud y acción social, de las utilidades producidas por los juegos de azar (obviamente los admitidos por ley). ¿Ha querido el constituyente que todas las utilidades de los juegos de azar se destinen a salud y acción social? Si así fuera, no podría haber particulares que explotaran juegos de azar con fines de lucro; y se impediría la participación de las empresas comerciales. Es que si (todas) las utilidades de los juegos de azar debieran traducirse en políticas de salud y acción social, no habría resquicio para que una parte (por ejemplo un porcentaje) de ellas quedara para el empresario; y sólo podrían explotar juegos de azar el Estado y las entidades privadas sin fines de lucro cuyo objeto fuera brindar salud y beneficios sociales a los habitantes de la provincia. (Volveremos sobre el punto).
Luego el párrafo segundo establece, en una primera parte, que la provincia se reserva como derecho no delegado al Estado nacional la administración y explotación de los casinos y salas de juego relativos a ellos, existentes o por crearse. Esto alude a un deslinde de competencias con el Estado nacional, por lo que o bien es redundante, o bien es inconstitucional, pues es la Constitución nacional la que establece los límites y las facultades .
Finalmente, la frase final prohíbe la privatización y/o concesión de la banca estatal (refiere a los casinos y salas de juego).
Volvamos ahora al primer párrafo. Si se admitiera la interpretación que expuse antes, el segundo párrafo sería sobreabundante, pues en ningún caso el capital privado podría explotar o administrar ningún juego de azar, sean casinos o no .
Pero otra lectura del texto permitiría la participación del capital privado en los juegos de azar que no constituyen casinos. Para ello habría que interpretar que la expresión “utilidades producidas por los juegos de azar” refiere no a la ganancia neta de quien administra el juego en sí, sino al beneficio económico que le reporta al Estado mediante la percepción del canon y/o de los tributos pertinentes conforme a la reglamentación legal que el propio artículo prevé.
Para ello habría que interpretar que la “utilidad” referida por la Constitución es a la que obtiene el Estado, y no la bruta que brinda el negocio. Esta tesis podría apoyarse en que el propio texto admite la reglamentación legal, lo que estaría otorgando a la Legislatura un margen de decisión sobre el modo de explotación de los juegos de azar. Y también en favor de esta interpretación puede anotarse que en la propia constituyente, los bloques que impusieron la norma previamente habían concebido un texto que incluía en la prohibición todos los juegos de azar sin discriminar entre los casinos y los demás, pero luego lo reemplazaron por el que hoy luce, que sólo refiere al casino . Por último, al interpretar el texto no debe despreciarse que existen en la provincia juegos de azar que no constituyen casinos explotados por privados (por ejemplo bingos), sin que se haya cuestionado su legalidad constitucional.
Por último, el párrafo final permite la participación del capital privado en emprendimientos turísticos que impliquen, además, el ofrecimiento público de casinos, pero su integración queda excluida de la explotación y utilidades de éstos.

Artículo 38°.- Los consumidores y usuarios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección frente a los riesgos para la salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos y a una información adecuada y veraz.
La Provincia proveerá a la educación para el consumo, al establecimiento de procedimientos eficaces para la prevención y resolución de conflictos y promoverá la constitución de asociaciones de usuarios y consumidores.

Comentario
1. El artículo fue sancionado por la Convención de 1994 , casi simultáneamente con la incorporación del artículo 42 a la Constitución nacional, que tutela estos mismos derechos (tal vez con mayor extensión) .
En la Convención local Estrada hizo notar la importancia de impedir ciertas prácticas abusivas de las empresas que perjudican a los consumidores, y la necesidad de facilitar la creación de grupos independientes que defiendan sus intereses y de generar un mercado transparente. Y señaló que la masividad de las operaciones comerciales genera desigualdad entre las partes contratantes, la que se expresa, por ejemplo, en la imposibilidad de debatir y acordar libremente las cláusulas de la convención, imponiendo la parte empresaria los llamados contratos de adhesión. Schor, por su parte, pidió que se considerara la protección del derecho del consumidor como un interés colectivo, y que se legislara la protección de los intereses colectivos y difusos dando legitimación tanto a los particulares como a las asociaciones .

2. Breve referencia. El derecho de los consumidores y usuarios, o mejor, el derecho de los ciudadanos a no sufrir el abuso de la parte contratante más fuerte en una operación comercial, si bien puede reconocer antecedentes antiguos (reglamentaciones sobre pesas y medidas, calidad de productos, etc.) ha cobrado fuerza a partir de la masividad que el comercio minorista ha alcanzado en este siglo. La sociedad de masas —y la sociedad de consumo— nos presenta un grupo más o menos extenso de empresas comerciales (aun estatales) que ofrecen bienes y servicios, en competencia o en forma monopólica (u oligopólica). El consumidor, tentado por la oferta del bien o del servicio (a veces necesario y otras superfluo, si bien la barrera entre ambas categorías no siempre resulta fácil de establecer), carece de posibilidad de discutir los términos de la transacción. Así no puede acordar con el oferente, por ejemplo: precio, modo de pago, calidad o características del producto, etc., y simplemente debe aceptar la oferta o dejarla. El tema no se limita a la adquisición de un bien mueble de escaso valor, pues puede implicar una erogación más importante, o la concesión de crédito, constituir la contratación de un servicio por un tiempo determinado (o indeterminado), etc. En suma, el hombre debe ingresar necesariamente en el mercado para satisfacer sus necesidades, aun las más básicas, y el mercado no es ni justo, ni transparente ni perfecto.
El consumidor o usuario, entonces, se halla en situación de desigualdad (inferioridad) frente al otro contratante, quien además es un profesional, que le ofrece y lo tienta con el consumo. La desigualdad (y hasta el abuso) pueden llegar a límites extremos si el bien o el servicio es de carácter necesario para la vida digna y/o es ofrecido en forma monopólica u oligopólica (por ejemplo servicios públicos: electricidad, agua, gas, teléfonos, etc.), pues allí el usuario ni siquiera tiene la opción de rechazarlo.
Ante este estado de cosas, lo que el Estado pretende con la incorporación de las normas protectoras del usuario y consumidor es reparar esa desigualdad. Como en el mundo capitalista no es posible abolir la desigualdad entre los contratantes —pues es de su esencia la acumulación de capital y su concentración en grandes empresas de producción masiva, la existencia de clases sociales, etc.—, la tendencia es “humanizar” el tráfico mercantil: racionalizar y hacer más transparente la relación. El ideal del capitalismo es el mercado perfecto. Es decir, transparente y sin interferencias. Con competencia absoluta y libre, sin monopolios ni prácticas desleales. De suyo, ese ideal es inexistente (no importa ahora si, además, es o no realizable). Por ello el constituyente ¾nacional y provincial¾ intenta que, al menos, el usuario o consumidor sea protegido en su salud y seguridad , se promuevan sus derechos e intereses mediante la constitución de organizaciones y asociaciones, se le brinde información veraz y suficiente, se lo provea de un régimen procesal apto para la resolución de los conflictos y se proteja la competencia.

3. Los servicios públicos. La prestación de los servicios públicos es un caso típico que exige la protección del usuario. En la Argentina la delimitación de las competencias de las provincias y del gobierno federal puede verse desde dos ángulos: a) los derechos de los usuarios; y, b) la organización del servicio.
Respecto del primer punto no parece haber dudas de que, sin perjuicio de quién dicte las reglas de organización, todos los habitantes de la República gozarán “en la relación de consumo” de los derechos que surgen de la legislación nacional (art. 42, C.N. y legislación del Congreso, pues se trata de la sanción de los códigos Civil, Penal, Comercial, etc.). Pero conforme a la regla general, la aplicación de esas normas, el ejercicio del poder de policía sobre el comercio y las disposiciones procesales para la resolución de conflictos corresponden, en principio, a las provincias (arts. 121 y 128, C.N.).
Ahora bien, es el segundo punto el que trae mayores dificultades. Puede decirse que, como regla, la facultad de la regulación (organización) del servicio público es de la autoridad local, pues deriva del poder de organizar su propia administración (arts. 5, 121, C.N.) . Y la excepción aparece cuando la prestación del servicio abarca a más de una provincia, y es allí donde la delimitación de las atribuciones de cada ámbito puede provocar conflictos. Bielsa opinaba que la Nación sólo puede regular las conexiones interprovinciales y con el extranjero de los servicios. Sin embargo, hoy parecería que la federalización de su regulación ha avanzado en la misma medida en que éstos van siendo cada vez más “globales” e interconectados . Por cierto que cada caso requeriría un estudio en particular que no se justifica en este trabajo , pero pienso que resulta acertado entonces afirmar como principio general que la regulación del servicio público corresponde a la autoridad local cuando no afecta a otras jurisdicciones. En cuando, cuando éste integra una red o sistema nacional aparecen las facultades del gobierno federal. En la actualidad muchos servicios públicos (casi todos) han sido concedidos a empresas privadas, pero ello, a mi juicio, no modifica las reglas de las competencias local y nacional.

4. La competencia y los monopolios. El artículo 42 (C.N.) también establece el derecho a un mercado sin distorsiones y al control de los monopolios naturales y legales. Habría preferido que la Constitución nacional lisa y llanamente hubiera prohibido los monopolios privados. El texto refiere a los “legales” (creados por el Estado) y a los “naturales”.
En orden a los primeros sólo se justificaría, en mi criterio, respecto de áreas especialmente sensibles como la seguridad pública, el servicio de justicia, el control de la educación y salud, o determinados productos como la energía atómica, etc. Pero parece injusto que existan monopolios u oligopolios privados (por ejemplo de servicios públicos) sin control suficiente del Estado que garantice precio justo y calidad. Pues si existe un monopolio es para beneficio de la población, y no para garantizar una determinada renta a su titular. Por ello pienso que la referencia a la calidad y eficiencia del artículo 42 remite también a la racionalidad y justicia del precio, pues no puede ser eficiente y de calidad un bien o un servicio público por el que se paga más de lo que vale . Del mismo modo, debió preverse la especial situación actual de servicios públicos prestados en monopolio, que genera situaciones de iniquidad absoluta.
Luego, la referencia a monopolios “naturales” parece difícil de entender. Estimo que remite a la existencia de productos que sólo son hallados en cierto lugar de la naturaleza o a servicios que sólo ciertas personas pueden prestar.
Finalmente, opino que hubiera sido un acierto tratar el monopolio (u oligopolio) en otra área muy sensible como es la de los medios masivos de comunicación.

5. El texto local. Volviendo al artículo 38, el párrafo segundo establece las obligaciones propias del Estado local: a) proveer a la educación para el consumo; b) establecer procedimientos eficaces para la prevención y resolución de conflictos; y, c) promover la constitución de asociaciones de usuarios y consumidores.
La referencia a la educación para el consumo no parece ofrecer demasiados conflictos pues se trata de una facultad de la provincia, tanto desde el ámbito escolar como respecto de la comunidad en general.
Tampoco puede discutirse la facultad del Estado local de promover la existencia de asociaciones de usuarios y consumidores para defensa de sus intereses y control de las empresas (y aun del Estado cuando presta servicios).
Y respecto del establecimiento de procedimientos para la resolución de conflictos (lo que abarca tanto la determinación de los órganos, por ejemplo creando tribunales del consumo y menor cuantía, como del procedimiento ) considero que resulta una competencia del gobierno local, pues no se afecta el comercio interjurisdiccional.
Es que no advierto por qué las provincias deberían resignar dicha facultad si no resulta expresamente atribuida por la Constitución general al gobierno de la Nación. Es cierto que se ha argumentado que en ciertos casos la determinación de reglas procesales resulta facultad inherente a la de establecimiento de las de fondo, pero no me parece que éste sea el caso . También se ha dicho, cuando los servicios son brindados por empresas concesionarias, que la relación se rige exclusivamente por los contratos que las vinculan con la concedente (el gobierno federal), pero esto no resulta aceptable porque implicaría argumentar que esos contratos administrativos se colocan por encima de la Constitución . Por ello opino que es facultad de las provincias proveer la reglamentación procesal pues no se afecta la prestación del servicio en el resto del país, ni se vulneran las facultades del Congreso que surgen de la “cláusula del progreso” ni de la “cláusula comercial” (art. 75:13 y 18, C.N.) . El tema merece una desarrollo mayor que el plan de esta obra no permite.

Concordancias. Art. 42, C.N.

Artículo 39°.- El trabajo es un derecho y un deber social.
1. En especial se establece: derecho al trabajo, a una retribución justa, a condiciones dignas de trabajo, al bienestar, a la jornada limitada, al descanso semanal, a igual remuneración por igual tarea y al salario mínimo, vital y móvil.
A tal fin, la Provincia deberá: fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones del empleador y ejercer en forma indelegable el poder de policía en materia laboral; propiciar el pleno empleo, estimulando la creación de nuevas fuentes de trabajo; promover la capacitación y formación de los trabajadores; impulsar la colaboración entre empresarios y trabajadores, y la solución de los conflictos mediante la conciliación y establecer tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo.
2. La Provincia reconoce los derechos de asociación y libertad sindical, los convenios colectivos, el derecho de huelga y las garantías al fuero sindical de los representantes gremiales.
3. En materia laboral y de seguridad social regirán los principios de irrenunciabilidad, justicia social, gratuidad de las actuaciones en beneficio del trabajador, primacía de la realidad, indemnidad, progresividad y, en caso de duda, interpretación a favor del trabajador.
4. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103° inciso 12 de esta Constitución, la Provincia garantiza a los trabajadores estatales el derecho de negociación de sus condiciones de trabajo y la sustanciación de los conflictos colectivos entre el Estado provincial y los aquellos a través de un organismo imparcial que determine la ley. Todo acto o contrato que contravenga las garantías reconocidas en el presente inciso será nulo.

Comentario
El artículo fue sancionado por la Convención de 1994 , pero reconoce un antecedente en la reforma de 1949 .

Ya referí cuál es mi criterio respecto de las declaraciones de derechos por las provincias . El caso del derecho del trabajo no es diferente pues la Constitución federal atribuye al Congreso la facultad de dictar el Código del Trabajo y Seguridad Social (art. 75:12). Así, no reiteraré lo dicho.
Sin embargo, el texto en comentario no sólo contiene normas redundantes. En efecto, el inciso 1, además de efectuar declaraciones de derechos , reivindica como deber de la provincia la fiscalización de las obligaciones del empleador y el ejercicio del poder de policía en la materia. Atento a que se trata de la aplicación (art. 128, C.N.) y no del dictado (art. 75:12, C.N.) de las normas de fondo, no parece existir óbice constitucional.
Luego se refieren objetivos políticos (deberes) del Estado local, tales como desarrollar planes que estimulen la creación de fuentes de trabajo, la capacitación de los trabajadores y la colaboración entre éstos y los empresarios. Finalmente, se incluyen normas que determinan criterios generales sobre el modo de organización de la administración de justicia, pues se prescribe que debe propiciarse la conciliación entre las partes, y la especialización de los tribunales.
El inciso 3 vuelve sobre el tema, pero específicamente sobre ciertos institutos procesales, incluyendo en el precepto la materia relativa a la seguridad social. Ellos son: la gratuidad de las actuaciones ¾administrativas y/o judiciales¾ en beneficio del trabajador, irrenunciabilidad, etc. Durante la Convención de 1994 se destacó su inclusión y la relevancia de dotar de operatividad a la norma .
Se destaca también el principio de resolución del conflicto, en caso de duda, en favor del trabajador . El texto es claro, por lo que no vale la pena abundar.
El inciso 2 reconoce el derecho de asociación y libertad sindical, los convenios colectivos, etc. Parece claro que se trata de una (redundante) declaración de un derecho de fondo (ver arts. 14 bis y concs., C.N.).
El inciso 4, por último, establece normas respecto de la organización administrativa del Estado provincial. El artículo 103 inciso 12 prescribe que corresponde a la Legislatura organizar la carrera administrativa mediante el acceso por idoneidad, escalafón, estabilidad, uniformidad de sueldos, etc. Tal es pues la obligación del Estado, a lo que se suma el respeto por los derechos que establece el inciso sub examine: a la negociación de sus condiciones de trabajo y a la sustanciación de los conflictos colectivos a través de un organismo imparcial regulado por ley. Conjugando las dos normas surge una clara línea política de organización administrativa de los recursos humanos del Estado.
Destaco de este inciso 4 el derecho del trabajador estatal a la negociación colectiva de las condiciones laborales, sin diferenciación por la especial condición de su empleador; y la garantía de poder recurrir a un organismo imparcial para la resolución de los conflictos colectivos entre los trabajadores y el Estado . Según Bigatti, las normas resultan coherentes con los convenios internacionales .
Se prescribe la sanción de nulidad para los actos o contratos que no respeten lo establecido.

Concordancias. Arts. 14 bis y 75:12 y 18, C.N.; 15, 18, 42, 103, 160 y concs., C. de la P.

Artículo 40°.- La Provincia ampara los regímenes de seguridad social emergentes de la relación de empleo público provincial.
El sistema de seguridad social para los agentes públicos estará a cargo de entidades con autonomía económica y financiera administradas por el Estado con participación en la misma de representantes de los afiliados conforme lo establezca la ley.
La Provincia reconoce la existencia de cajas y sistemas de seguridad social de profesionales.

Comentario
El artículo corresponde a la Convención de 1994, en particular a un proyecto presentado por el convencional Correa . Existió también una propuesta del Modín y del Frente Grande que propiciaba que la administradora del sistema de seguridad social quedara integrada por una mayoría de representantes de los afiliados (y no del Estado con participación de aquéllos, como resultó del proyecto de la mayoría) .
Bigatti destacó que en ambos proyectos se buscaba consagrar la organización por la provincia de un sistema de seguridad social y el reconocimiento de los construidos por los profesionales. Del mismo modo señaló que en ambos aparecía “la obligación indelegable e irrenunciable de la Provincia en la organización y administración de sus propios sistemas de seguridad social”. Y como marco político valoró negativamente el intento del gobierno nacional de unificar (nacionalizar) las cajas previsionales .
Dijo además Bigatti que, no obstante la facultad del Congreso de dictar un Código de Seguridad Social (art. 75:12, C.N), los artículos 5, 121, 123 y 125 ¾último párrafo¾ (C.N.) admiten la construcción de sistemas de seguridad social locales .
Informó luego que las críticas a los regímenes previsionales locales se enderezaban, primero, respecto de la viabilidad de su financiamiento y, segundo, a la desproporción entre los recursos asignados (esfuerzo) y los beneficios logrados. En ambos casos recalcó el convencional que las críticas no eran susceptibles de esgrimirse contra los sistemas de la provincia de Buenos Aires.
En orden al reconocimiento de las cajas profesionales dijo que éstas habían sido respetadas por la ley nacional 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones) en tanto en su artículo 2 no integraba al régimen de autónomos a los profesionales que aportaran obligatoriamente a sus propios sistemas locales de seguridad social .
Bellotti, por su lado, sostuvo que era acertado que el Instituto de Previsión Social (I.P.S.) tuviera rango constitucional .
Peña, a su turno, resaltó el tratamiento del tema como una realización de la justicia social. Respecto de la situación provincial marcó un contraste entre el correcto funcionamiento del Instituto de Previsión Social (I.P.S.) y el mal estado del Instituto de Obra Médico Asistencial (I.O.M.A.), sin dejar de criticar el manejo financiero de los fondos de ambos, que conforme al convencional son usados por el Estado para financiarse, señalando datos que se remontan a 1967. En ambos casos su propuesta se inclinaba por una mayor participación de los afiliados y trabajadores en su administración, y en la necesidad de consagrar su autonomía financiera, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 14 bis del texto nacional .

Concordancias. Arts. 5, 14 bis, 75:12, 121 y 125, C.N.

Artículo 41°.- La Provincia reconoce a las entidades intermedias expresivas de las actividades culturales, gremiales, sociales y económicas y garantiza el derecho a la constitución y desenvolvimiento de colegios o consejos profesionales.
Asimismo fomenta la organización y desarrollo de cooperativas y mutuales otorgándoles un tratamiento tributario y financiamiento acorde con su naturaleza.

Comentario
El texto tiene fuente en la Convención de 1994. La última frase relativa al tratamiento fiscal y financiamiento fue propuesta por Sunde y apoyada por Rodil. En cambio, Fernández y Correa se expresaron por la negativa, manifestando el primero que se mezclaban temas. Finalmente fue aprobada la primera parte prácticamente por unanimidad, y por 70 a 67 votos el párrafo final .
En orden a los fundamentos expresados, los convencionales Cruchaga, Pinto, Bigatti y Pagni solicitaron la incorporación de un texto referido al cooperativismo y mutualismo, donde afirman que este artículo “contiene el reconocimiento de la función social que ambos movimientos representan; explicitando la necesidad de su promoción; el tratamiento impositivo a otorgarles; la prestación de servicios públicos; incorporando expresamente la educación cooperativa y mutualista en los distintos niveles de enseñanza”. Señalan allí, además, que estas formas de asociación tienden a igualar las oportunidades y a paliar las diferencias sociales y económicas. Lo propio hizo, por su lado, Sunde, quien resaltó el reconocimiento de las modalidades de organización de gestión fundadas en la solidaridad .

El texto desarrolla el derecho de asociación que prescribe el artículo 14 de la Constitución nacional y cuya reglamentación, en principio, corresponde al Congreso pues suya es la facultad de dictar los códigos Civil y Comercial.
Luego, la norma abarca las entidades intermedias expresivas de un enorme abanico de actividades, que va desde lo cultural hasta lo gremial. Y reconoce los colegios profesionales, cuya importancia local es relevante pues en muchos casos, como los abogados, regulan la matrícula y tienen reconocimiento constitucional .
Finalmente, entiendo que el último párrafo referido a las cooperativas y mutuales tiene importancia, pues implica ciertas obligaciones del Estado, a saber: a) fomentar su organización y desarrollo; y, b) otorgarles un tratamiento fiscal y financiero diferenciado o “acorde con su naturaleza”. Así, como referían los convencionales antes citados, el Estado puede válidamente dar un trato diferenciado a las mutuales y cooperativas para la formación de sus cuadros, tratamiento fiscal, prestación de servicios públicos locales, etc.

Concordancias. Arts. 14, 14 bis y 75, C.N., 39, 42 y 175, C. de la P.

Artículo 42°.- Las universidades y facultades científicas erigidas legalmente, expedirán los títulos y grados de su competencia, sin más condición que la de exigir exámenes suficientes en el tiempo en que el candidato lo solicite, de acuerdo con los reglamentos de las facultades respectivas, quedando a la Legislatura la facultad de determinar lo concerniente al ejercicio de las profesiones liberales.

Comentario
Ver el efectuado al artículo 35.

Artículo 43°.- La Provincia fomenta la investigación científica y tecnológica, la transferencia de sus resultados a los habitantes cuando se efectúe con recursos del Estado y la difusión de los conocimientos y datos culturales mediante la implementación de sistemas adecuados de información, a fin de lograr un sostenido desarrollo económico y social que atienda a una mejor calidad de vida de la población.

Comentario
El texto fue incorporado por la Convención de 1994 . El despacho de comisión tenía una redacción diferente, pues aludía en forma más general al derecho de las personas a acceder a los beneficios de la tecnología, sin la referencia específica a la “transferencia de sus resultados” cuando se efectúa la investigación con recursos del Estado. Asimismo se proponía un artículo específico relativo a la información y la comunicación social, que los calificaba como “bienes sociales” y exigía de los medios el aseguramiento del pluralismo y el respeto de la diversidad cultural, creencias y opiniones , pero éste no fue sancionado y sólo se incorporó la referencia al derecho a la “difusión de los conocimientos y datos culturales mediante la implementación de sistemas adecuados de información”.
En lo referente a la ciencia y tecnología, Basali se encargó de señalar la importancia del apoyo estatal y de la orientación de la tecnología al proceso productivo. Schor también ponderó la intervención del Estado, y en su exposición desarrolló el papel de la investigación científica en el marco mundial y su relación con el grado de autonomía nacional y provincial que ésta puede brindar. En tal perspectiva señaló cuatro carencias de nuestro país: a) falta de una comunidad científica local; b) carencia de empresas nacionales poderosas que sostengan la investigación; c) imposibilidad, por razones ideológicas y del momento mundial, de sustentar un desarrollo tecnológico militar; y, d) inexistencia de políticas proteccionistas que alienten un desarrollo industrial y tecnológico local .

El texto es coherente con lo prescrito por la Constitución nacional (art. 75:19 y 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos: art. 75:22, C.N.) ; y resulta relevante pues, sin perjuicio de la legislación nacional, obliga al Estado local a fomentar la investigación, sea desarrollada con fondos provenientes de él no. Luego, establece que si la investigación es realizada con fondos públicos y produce resultados positivos, los habitantes deben resultar beneficiarios de ellos. Esto debe entenderse como una obligación del Estado de resguardo de que el beneficio de la investigación sea público, y no como modificación de la regulación federal sobre los derechos de autor y del inventor (art. 17, C.N.) o de los códigos Civil y Comercial.
Finalmente ordena al mismo Estado proveer de un sistema adecuado de información para la difusión de los conocimientos a fin de lograr progreso económico y social y mejor calidad de vida. La frase “sistema adecuado de información” parece bastante amplia y ambigua. Puede entenderse como un programa que las autoridades deben ejecutar y abarca, en mi criterio, desde la creación y fomento de las bibliotecas y entidades intermedias culturales y educativas (además obviamente de la educación escolar y terciaria) hasta de medios masivos de comunicación y comunicación por redes.
No obstante que, como fue dicho, el texto referente a los medios de comunicación no fue incorporado, entiendo que la lógica (ideología) del texto constitucional exige la pluralidad y democraticidad en el acceso y uso de ellos, evitando el monopolio u oligopolio público o privado.

Concordancias. Arts. 17, 75:19 y 22, C.N.

Artículo 44°.- La Provincia preserva, enriquece y difunde su patrimonio cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico y urbanístico, y protege sus instituciones.
La Provincia desarrollará políticas orientadas a rescatar, investigar y difundir las manifestaciones culturales, individuales o colectivas, y las realizaciones del pueblo que afirmen su identidad regional, provincial y nacional, y generando ámbitos de participación comunitaria.

Comentario
Fue también incorporado por la Convención de 1994 . No obstante la importancia y extensión de lo que prescribe, resulta bastante claro por lo que el comentario será breve. Como obliga al Estado provincial el texto es relevante y establece un plan general de preservación de la cultura local. Sin embargo, cabe recordar que por imperio del artículo 41 de la Constitución federal el Estado nacional debe dictar las normas generales de preservación del patrimonio cultural. A su vez, el artículo 75 inciso 19 vuelve a tratar el tema refiriendo específicamente a una especie del patrimonio cultural (género), cual es la protección del “patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales”. Y, finalmente, el inciso 22 del mismo artículo 75 ha incorporado con jerarquía constitucional el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” que prescribe el deber de los estados parte de adoptar medidas que provean a la conservación de la cultura y aseguren el derecho de los ciudadanos de participar libremente en la vida cultural .
Cuando el primer párrafo de este artículo atribuye a la provincia la preservación del patrimonio arquitectónico no se contradice con el artículo 192 de este mismo texto local, pues allí se establece como facultad de los municipios el ornato (adorno) mientras que acá se remite a la preservación de obras que resulten particularmente destacables a criterio del gobierno local (especialmente la Legislatura: art. 103:13, C. de la P.).
Sin ingresar en el desarrollo del tema opino que es importante la preservación de las obras que construye la sociedad en su desarrollo, como un elemento que hace no sólo a la identidad de esa comunidad sino también a su calidad de vida.

Concordancias. Arts. 75:17 y 19, C.N.; y 103:13, 192:4, 201 y ss., C. de la P.

Artículo 45.- Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les han sido conferidas por esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que las que expresamente le están acordadas por ella.

Comentario
El texto tiene origen en la Convención de 1870-1873 donde obraba como artículo 40 del proyecto presentado al plenario el 15 de junio de 1871 por la Comisión central integrada por López, Villegas, Garrigós, Rocha y Mitre. El texto decía: “Los poderes públicos no podrán jamás delegar las facultades de que espresa ó implícitamente están investidos por esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras facultades de las que espresamente le están acordadas por ella” . Varela propuso que la prohibición de cesión de facultades fuera extensible a los cuatro poderes (incluía al municipal). Y Mitre señaló que el artículo preveía la imposibilidad de delegación de facultades en ninguno de los poderes, así como también la concesión de extraordinarias en el ejecutivo que, dijo, “… es el único que puede abusar atribuyéndose, por ejemplo, la facultad de legislar… ” . Finalmente fue sancionado tal como luce actualmente .
La prescripción es clara e importante y remite a la doctrina de la división de poderes, por lo que no resulta oportuno abundar en esta obra . Cabe finalmente decir que está parcialmente contenida en el artículo 29 de la Constitución general que prohíbe a las Legislaturas provinciales conceder a los gobernadores facultades extraordinarias o la suma del poder público.

Concordancias. Arts. 5, 29, 36, 122 y 123, C.N.; 1 y 3, C. de la P.

Artículo 46°.- No podrá acordarse remuneración extraordinaria a ninguno de los miembros de los poderes públicos y ministros secretarios, por servicios hechos o que se les encarguen en el ejercicio de sus funciones, o por comisiones especiales o extraordinarias.

Comentario
El origen del texto debe buscarse en la Convención de 1870-1873, donde el artículo sancionado como número 36 prescribía la prohibición de dictar leyes que tuvieran por objeto conceder remuneraciones por el ejercicio de las funciones o por comisiones especiales o extraordinarias, a miembros del ejecutivo o legislatura, mientras integraran tales departamentos .
Durante la Convención de 1882-1889 Gelly señaló que era preferible referir la prohibición a “ninguno de los miembros de los poderes públicos” (proponía agregar así al Poder Judicial) y sugería extender la prohibición a cualquier tipo de norma (fuera ley o no). Belín Sarmiento se opuso al tratamiento por una cuestión formal: no hallarse incluido el punto en el orden del día. Heredia apoyó la moción de Gelly y previa votación se habilitó el debate. Allí Gonnet propuso que se refiriera al Ejecutivo y “ministros de Estado” atento el carácter unipersonal del cargo. Toledo sugirió consignar “ministros secretarios”. Y Heredia propuso mantener la segunda parte tal como estaba pues refería a los poderes políticos y temporales y, en su criterio, no era de temer que se concedieran remuneraciones extraordinarias a los jueces cuyos cargos resultan permanentes (cabe recordar que la prohibición regía mientras ocuparan el cargo). Gelly, en cambio, sostuvo que el motivo de la inclusión de los jueces era de moralidad y que no remitía a la independencia de poderes, si bien luego aludió a la imparcialidad que podría verse afectada, y finalizó señalando que los jueces estaban recargados de tareas por lo que carecían de tiempo para ejercer comisiones especiales.
Finalmente se impuso la posición de Gelly, aun cuando Muzlera, rechazando los argumentos anteriores, propuso mantener la segunda parte del texto de 1873 . El texto entonces prescribía que no podía otorgarse “remuneración” a los funcionarios que allí se enumeran “mientras lo sean”. Aparentemente ocurrió que muchos reclamaron remuneraciones luego de cesar en sus funciones. Por ello, durante la Convención de 1934 se agregó, a propuesta de Verzura, la palabra “extraordinaria” luego del término “remuneración”, y se eliminó la frase “mientras lo sean” .

Concordancias. Arts. 5, 36, 122 y 123, C.N.; 1, 72, 77, 89, 102, 133, 144:17 y 153, C. de la P.

Artículo 47°.- No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara.

Comentario
El artículo tiene origen en la Convención de 1870-1873. Allí Sáenz Peña informó que la Comisión encargada del Poder Legislativo consideró que en materia de crédito la provincia está sujeta a dos poderes: el de la Nación ——que usa el crédito para todo el país—— y el de la misma provincia. Asimismo creyó esa Comisión que no debía afectarse el crédito por una ley ordinaria, sino restringir su uso en beneficio de la comunidad, citando al efecto lo dispuesto en las constituciones de algunos estados de los Estados Unidos. Y que por ello juzgó necesario diferenciar la facultad legislativa de ordenar los gastos por simple mayoría (ley de presupuesto) de la de realizar operaciones de crédito que pudieran afectar a generaciones futuras, función esta última que Sáenz Peña calificó como “verdaderamente extraordinaria”.
Ante esto Alsina manifestó que era contrario a limitar a los “cuerpos constituidos del Estado” el hacer el bien por el temor a que hicieran el mal. Y Rocha se expresó de un modo similar señalando la necesidad de contar con crédito para sostener el crecimiento.
Mitre señaló su conformidad con la inclusión del artículo en la parte de derechos y garantías y con el texto mismo. Rom, con alusiones a créditos mal usados, apoyó la propuesta de la Comisión, trabándose en una discusión con Alsina por un crédito gestionado por éste.
Cabe, por último, señalar que el texto además prescribía que la ley que aprobara el empréstito debía tener origen en la Cámara de Diputados, lo que fue modificado por la Convención de 1882-1889, donde se señaló que al ser los senadores electos por el pueblo la distinción carecía de sentido, y que ella había sido tomada de constituciones donde los senadores se designan mediante un sistema indirecto .

El texto es claro, y si se advierte la facilidad con la que, por ejemplo, el Estado nacional se ha endeudado , resalta la inteligencia y pertinencia de la norma.
Naturalmente corresponde comprender la prescripción juntamente con lo que indican los artículos 48 y 49 que le siguen.

Concordancias. Arts. 48, 49, 103, 104, 193:2, 3 y 4, C. de la P.

Artículo 48°.- Toda ley que sancione empréstito deberá especificar los recursos especiales con que deba hacerse el servicio de la deuda y su amortización.

Comentario
Este artículo también fue sancionado por la Convención de 1870-1873, que lo aprobó sin debate .
Parece clara y sana la intención del constituyente de asegurar una administración transparente, evitando el endeudamiento fácil o irresponsable respecto del modo de pago del débito.

Concordancias. Arts. 47, 49, 103, 193:2, 3 y 4, C. de la P.

Artículo 49°.- No podrán aplicarse los recursos que se obtengan por empréstito sino a los objetos determinados, que debe especificar la ley que lo autorice, bajo responsabilidad de la autoridad que los invierta o destine a otros objetos.

Comentario
El artículo, al igual que los anteriores, debe su origen a la Convención de 1870-1873. Allí fue aprobado sin debate el texto hoy vigente con la única salvedad de que en lugar de “recursos” se leía “numerario”. El reemplazo de una palabra por la otra fue dispuesto por la Convención de 1882-1889 señalando allí Barraquero que el término “recurso” era más amplio y abarcaba no sólo el numerario sino además la liberación de una deuda, de un crédito, etc. .
En mi criterio la responsabilidad a la que alude el artículo es la política (a los fines de su remoción), si bien no se excluye la civil y penal conforme a los códigos nacionales.

Concordancias. Arts. 47, 48, 103, 193:2, 3 y 4, C. de la P.

Artículo 50°.- La Legislatura no podrá disponer de suma alguna del capital del Banco de la Provincia.

Comentario
El artículo tiene origen en una propuesta del convencional Rom durante la Convención de 1870-1873 que, además del texto actualmente vigente, incluía la siguiente frase: “hasta tanto no haya sido redimida la deuda de papel moneda, á cuyo pago está aquel especialmente afectado” .
La intención, según Elizalde, era dar rango constitucional a una ley de 1863 que prescribía la obligación del Estado local de “redimir” el papel moneda. López señaló que no era claro qué significaba “redimir” el papel moneda, es decir, si ello implicaba convertirlo al tipo impreso o al tipo vigente en aquel momento. El origen del problema de la emisión de papel moneda y su rescate, según la explicación que dio en esa oportunidad Elizalde, debe buscarse en la guerra con Brasil, cuyos gastos y emisión en exceso motivaron que se exonerara al Banco de la obligación de convertir las notas metálicas. Transcurrió el tiempo, fracasó el intento de organización nacional de 1824, pasó el gobierno de Rosas , y se arribó a 1852, según Elizalde, con una importante masa de papel moneda —emitido conforme a leyes sancionadas por los sucesivos gobiernos— que perturbaba la economía. Luego, no obstante la conciencia del gobierno sobre el problema, se continuó emitiendo papel moneda hasta la definitiva incorporación de la provincia a la Confederación. Por ello en el pacto del 11 de noviembre de 1859 celebrado con la Nación se hizo referencia a esa obligación ; pero recién en 1862, después de la definitiva incorporación de Buenos Aires, comenzó a resolverse el problema. Como algunas emisiones habían sido garantizadas con la renta de la aduana (que se nacionalizaba) debía rescatarse el papel emitido y quemarlo (redimirlo). A su vez, otras emisiones habían quedado sin garantía. Por tal motivo se pactó con la Nación la entrega de una suma para rescatar la emisión garantizada con la renta de la aduana, y la provincia se comprometió en 1863 mediante la sanción de una ley a canjear todo el papel moneda al tipo de veinticinco por uno. Tal era la situación histórica, siendo del caso recordar la relevancia que las tenencias de metales preciosos tenían en la economía de las naciones . Por ello resultaba decisivo el modo en que el Estado se comprometiera a rescatar el papel moneda, que era ya considerado un elemento perturbador en el desarrollo comercial. Es decir, era relevante decidir cuál sería el valor que la provincia fijaría a esas emisiones.
El debate que desarrollaron López, Elizalde y Gorostiaga respecto de si lo redactado era o no claro en orden a lo que se quería prescribir, y si era correcto que se fijase en la Constitución la obligación ya referida de rescatar el papel moneda y a qué tipo de cambio a fin de evitar que la Legislatura lo modificara, resulta interesante, pero carece de sentido extendernos aquí sobre su desarrollo. Cabe sí señalar que el texto fue aprobado por escaso margen, luego de algunas reconsideraciones .
Luego, la Convención de 1882-1889, a propuesta de Gonnet, modificó el artículo, sancionado un texto que contenía la primera oración actualmente vigente y, en lugar de la que se sancionó en 1870-1873, se ordenaba: “En cuanto á las utilidades de que no dispusiere la legislatura, serán acumuladas á su capital anualmente por el directorio”. Heredia señaló que debía admitirse que la Legislatura dispusiera de las utilidades no afectadas a otros créditos, pero no del capital .
Finalmente, durante la Convención de 1934 hizo notar Güiraldes que pocos meses antes de la sanción del texto por la Convención anterior (sesión del 27 de julio de 1885) se había decretado la inconversión, por lo que no tenía sentido el texto anterior de 1873 que prescribía la redención del papel moneda. Y que luego, en 1887, se sancionó la ley de bancos garantidos que, según el convencional, aumentó el circulante, y que por último se produjo la crisis de bancos oficiales que llevó a la liquidación del banco provincial y a su refundación bajo bases diferentes. En este nuevo contexto, Güiraldes informó que se proponía mantener la intangibilidad del capital, pero dejar en libertad a la Legislatura para disponer de las utilidades “… en cuanto ellas no están ya afectadas y constituyen un recurso del Estado”. Así se votó el texto vigente .

Si bien el origen histórico demuestra que la primera intención del Constituyente fue sanear la base monetaria y cancelar una deuda pública rescatando las emisiones de papel moneda, considero que actualmente el texto debe leerse como una limitación a la Legislatura respecto de la utilización del capital del banco. Así, el artículo permite ser leído como una prohibición de enajenación (privatización) de la entidad financiera, pues si no puede disponerse del capital (una parte) tampoco puede hacerlo respecto del todo, ya que, obviamente, el capital es una parte de la institución .

Concordancias. Arts. 121, C.N.; 144:18, C. de la P.

Artículo 51°.- Ningún impuesto establecido o aumentado para sufragar la construcción de obras especiales, podrá ser aplicado interina o definitivamente a objetos distintos de los determinados en la ley de su creación, ni durará por más tiempo que el que se emplee en redimir la deuda que se contraiga.

Comentario

El texto fue sancionado por la Convención de 1870-1873, propuesto por una Comisión conformada por López, Sáenz Peña, Romero, Irigoyen y Rom . Sigue la línea de los artículos precedentes, que intentan limitar a los poderes constituidos en la administración del gasto público. Acá se reafirma que los impuestos recaudados para un fin específico (obras públicas) no pueden ser destinados, ni siquiera temporalmente, a otro objeto, ni se los podrá extender por más tiempo que el necesario para pagar la obra o su financiación.
El texto es claro, por lo que no requiere explicaciones adicionales.

Concordancias. Arts. 52 y 75:2 C.N.; 103:1 y 2 C. de la P.

Artículo 52°.- Los empleados públicos a cuya elección o nombramiento no provea esta Constitución, serán nombrados por el Poder Ejecutivo.

Comentario
El artículo tiene origen en una propuesta de Sáenz Peña en la Convención de 1870-1873, pero su sentido era muy diferente del actual, pues prescribía que los funcionarios cuya designación no preveía la Constitución serían nombrados según lo dispusiera la ley, es decir que otorgaba una facultad general a la Legislatura, y no al Ejecutivo, que era lo que habitualmente se había establecido. Según Sáenz Peña la idea era descentralizar funciones del Poder Ejecutivo, especialmente ante la gran cantidad de personal que iba requiriendo el Estado a través de la ampliación de obras públicas, ferrocarriles, etc. .
El texto fue modificado en 1934, según Rodolfo Moreno, por sentido práctico y atendiendo a la realidad de la vida política .

Artículo 53°.- No podrá acumularse dos o más empleos a sueldo en una misma persona, aunque sea el uno provincial y el otro nacional, con excepción de los del magisterio en ejercicio. En cuanto a los empleos gratuitos y comisiones eventuales, la ley determinará los que sean incompatibles.

Comentario
El texto fue propuesto por Sáenz Peña en la Convención de 1870-1873, si bien no se preveía el tratamiento de los empleos gratuitos regulados en la segunda oración.
Dijo entonces Del Valle que resulta “casi imposible pedirle á un hombre que desempeñe, al mismo tiempo, dos ó tres empleos públicos, porque los ha de desempeñar todos mal y ninguno bien” . Varela señaló que correspondía admitir que se otorgaran empleos sin sueldo. Sáenz Peña recogió la preocupación de Varela, y afirmó que las personas no aceptarían cargos que no pudieran desempeñar, pero que si éstos fueran rentados, el sueldo podría tentarlos, y que por tal razón el texto se circunscribía a ese supuesto .
Finalmente el mismo Sáenz Peña propuso (y logró) hacer incorporar una segunda oración donde se dejaba a criterio de la Legislatura la determinación de las incompatibilidades respecto de los empleos gratuitos, los profesorados y las comisiones eventuales .
Luego, la Convención de 1882-1889 incluyó como excepción el ejercicio del magisterio. Así se dio la redacción actual artículo , el que parece acertado.

Concordancias. Arts. 46 y 103:12, C. de la P.

Artículo 54°.- Todo funcionario y empleado de la Provincia, cuya residencia no esté regida por esta Constitución, deberá tener su domicilio real en el partido donde ejerza sus funciones.
La ley determinará las penas que deban aplicarse a los infractores y los casos en que pueda acordarse licencias temporales.

Comentario
El texto fue sancionado por la Convención de 1882-1889 y, en mi criterio, tiene por finalidad la inmediación entre el administrado y el funcionario . Fue propuesto por Barraquero y no se aplica a los legisladores, pues en los capítulos respectivos se prescribe lo pertinente .

Artículo 55°.- El Defensor del Pueblo tiene a su cargo la defensa de los derechos individuales y colectivos de los habitantes. Ejerce su misión frente a los hechos u omisiones de la administración pública, fuerzas de seguridad, entes descentralizados o empresas del Estado que impliquen el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario o negligente de sus funciones. Supervisa la eficacia de los servicios públicos que tenga a su cargo la Provincia o sus empresas concesionarias.
Tendrá plena autonomía funcional y política. Durará cinco años en el cargo pudiendo ser designado por un segundo período. Será nombrado y removido por la Legislatura con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara. Una ley especial regulará su organización y funcionamiento.

Comentario
El texto corresponde a la Convención de 1994, pero no son muchas las referencias que se hallan en los diarios respectivos. Parecería que el tema fue incorporado a partir del despacho de minoría pues la mayoría, en un principio, consideraba que el tema no había sido habilitado por la Legislatura . Sin embargo, luego fue sancionado por el voto favorable de 137 convencionales y una ausencia (unanimidad) .

El texto sancionado es claro y aún no fue reglamentado por la Legislatura . Se encarga al funcionario la defensa de los derechos individuales y colectivos frente a hechos u omisiones violadoras de ellos realizadas por: a) la administración pública; b) fuerzas de seguridad; c) entes descentralizados; y, d) empresas del Estado. Asimismo “supervisa” la eficacia de los servicios públicos que tengan a su cargo la provincia o empresas concesionarias.
¿Estableció el constituyente una diferenciación entre la defensa de los derechos individuales y colectivos (su misión) que ejercita frente a los organismos antes enumerados de la “supervisión” de la eficacia de los servicios públicos?
Pienso que no, pues el Estado ——la administración pública en la segunda oración o la provincia en la tercera—— es alcanzada en ambas, y no parece razonable interpretar que la misión del defensor del pueblo respecto de él se ejerza en plenitud en ciertos ámbitos y se debilite cuando se trata de la prestación de servicios públicos. Así, parecería que la última frase del primer párrafo del artículo implica un refuerzo de las facultades del defensor del pueblo que, en materia de servicios públicos, no sólo debería actuar ante el ejercicio desviado de la administración, sino también de modo preventivo, “supervisando” su eficacia.
Ahora bien, ¿qué ocurre frente a las empresas privadas concesionarias de servicios públicos que no son enumerados en la segunda oración de este primer párrafo? En mi criterio no existe modificación de la potestad, pues sería absurdo que se habilitara al defensor del pueblo a “supervisar” (ex ante), y se impidiera actuar cuando advirtiera el hecho u omisión violadora de los derechos de los habitantes (ex post), hasta porque así lo faculta la primera oración. En tal virtud, considero que la oración tercera del párrafo primero implica una obligación (y facultad adicional) cuando se trata de la prestación de los servicios públicos, pues allí, además supervisa.
El segundo párrafo establece su organización: es nombrado y removido por la Legislatura con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, dura cinco años en su cargo pudiendo ser reelegido por una vez y goza de “autonomía política y funcional”. Ya fue dicho que la ley que debe regular la institución aún no fue sancionada. Opino que ella deberá reconocerle facultades operativas a los fines de la realización de sus deberes, similares a las que poseen los jueces, y suficiente capacidad procesal.

Artículo 56°.- Las declaraciones, derechos y garantías enumerados en esta Constitución, no serán interpretados como negación o mengua de otros derechos y garantías no enumerados o virtualmente retenidos por el pueblo, que nacen del principio de la soberanía popular y que corresponden al hombre en su calidad de tal.

Comentario
El texto tiene origen en la Convención de 1870-1873 donde fue incluido como artículo 6 en el proyecto que presentó la Comisión Central. Este se encontraba en un capítulo denominado “Reglas de interpretación de esta Constitución” . Este singular capítulo de reglas de interpretación fue defendido por Mitre pero prácticamente todos sus artículos fueron rechazados . El artículo en examen, en cambio, fue incorporado como número 45 al final del capítulo de “Declaraciones, Derechos y Garantías”, y constituye una reiteración del texto que luce en el artículo 33 de la Constitución nacional, con el agregado de la frase final de la que puede inferirse cierto iusnaturalismo o, si se quiere, una referencia a la vigencia de los derechos humanos .

Concordancias. Arts. 5, 8 y 33 C.N.

Editado en 2000 por Editorial Depalma (Lexis Nexis), Buenos Aires, con el título Comentario de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Prólogos Ramiro Perez Duhalde y Miguel Ángel Ekmekdjian. En esta edición “on line” se omiten las notas a pie de página.

10 comentarios to “Comentarios de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires”

  1. claudia romero Says:

    una pregunta cuales son los organos de control en la constitucion de la pcia. de bs. as. y como funcionan? gracias.

  2. Marina Chapar Says:

    Vago de mierda comenta la parte organica!!!

    Ponete a laburar

    PD: Soy una negra fea.

  3. Celeste/Arg Says:

    hola como estan? me es muy de utilidad esta publicacion, pero me gustaría saber quien es el autor, de manera que pueda citarlo en mi tesis.
    espero una respuesta,
    muchas gracias…

    Ma. Celeste Irisarri

  4. enriquehidalgo Says:

    El autor es Enrique Hidalgo. Me alegro que resulte útil. Fue publicado por Editorial Depalma.

    En cuanto al pedido de ampliar la obra, lo tomo como un elogio (lo mismo me pidió uno de los prologuistas, el Dr. Ekmekdjian). Pero hasta allí llegaron mis fuerzas.

  5. Celeste/Arg Says:

    gracias Enrique…
    me está siendo de mucha utilidad, y si te interesa, cuando termine mi trabajo te lo envío, mil gracias…

    Celeste.

  6. Karina Felicciotti Says:

    Estimado Dr. Enrique Hidalgo:
    Mi eterno agradecimiento, porque a pesar de ser una obra editada usted tiene la grandeza de publicarlo por internet.-

  7. Lucas Says:

    Estaría muy bueno que en esta versión on line estuviera comentada en su totalidad la constitución de la provincia de Buenos Aires. Nos sería de gran utilidad a aquellos que debemos hacer cotejos entre esta texto legal y las constituciones de otras provincias. De todas maneras es un muy buen trabajo el hecho.
    Muchas gracias.

  8. tamii Says:

    che…tendrian que hacer informes ehhh

    jajajajaja

    pero ta piola

  9. Nicolás Says:

    ¡Excelente trabajo Dr. Hidalgo!

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