La jurisdicción de la Corte Suprema cuando una provincia es parte y la doctrina de la cuestión federal predominante en la causa (con particular referencia al abuso de las acciones meramente declarativas para debatir conflictos entre normas locales y federales)

Publicada en Revista El Derecho, 2004.

Estas líneas pretenden provocar una reflexión respecto de cierta tendencia de la Corte que, a mi juicio, la lleva a extender su jurisdicción originaria cuando una provincia es parte y se cuestiona mediante una acción meramente declarativa una norma o acto local, reputándolo contrario al derecho federal. De suyo, no pretendo agotar el tema -ni siquiera me propongo un estudio exhaustivo- sino, simplemente, señalar un criterio que, creo, debería la Corte repensar y, a mi juicio, ha comenzado a hacerlo.

1. Introducción

Considero incorrecta la doctrina que la Corte ha utilizado para aplicar (ampliar) su jurisdicción originaria cuando, no tratándose de una causa “civil”, las partes son una provincia por un lado y, por el otro, un particular que cuestiona –generalmente mediante una acción meramente declarativa o de certeza- actos o normas provinciales1 como contrarias a la Constitución Nacional u otras normas del derecho federal (por ejemplo el régimen de coparticipación o leyes dictadas en función de las cláusulas “comercial” o “del progreso”, previstas por el artículo 75 de la Constitución).

A mi modo de ver, en tales casos la Corte ha realizado una interpretación inadecuada del artículo 2 inciso 1º de la ley 48, pues pienso que debe regir el artículo 14 de la misma ley.

Es que, en el primer caso, la ley 48 (artículo 2 inciso 1º) prescribe que es de materia federal un caso cuando el tema es regido por la Constitución federal, una ley federal o un tratado.

Y, en el segundo, el artículo 14 de la misma ley 48 establece que sólo se puede arribar ante la Corte en los litigios donde existe una contradicción entre una norma de derecho federal y el acto o norma local, si previamente se han agotado las instancias ordinarias con una resolución que no acepta la aplicación de la norma federal invocada por quien viene perdedor.

Así, la diferencia finca en que, en el primer supuesto, el caso remite a la aplicación de normas federales, mientras que, en el segundo, se trata de la validez del acto o norma local ante el derecho federal. En el primer supuesto la jurisdicción es federal y, como una de las partes es una provincia, debe actuar la Corte Suprema por imperativo constitucional; pero, en el segundo, las instancias ordinarias remiten a un tribunal local que debe juzgar la validez de la norma local, y, recién si la resolución es contraria a la parte cuya pretensión está fundada en el derecho federal, hallar cobijo en el recurso federal del artículo 14 de la ley 48.

Mi hipótesis es que, sin ingresar en motivos ajenos a la interpretación normativa2, tal vez la Corte consideró que cuando el accionante fundaba su derecho en la norma federal (por ejemplo mediante la promoción de una acción declarativa) para repudiar el acto o norma local, el caso no remitía a una contradicción normativa, sino a la aplicación misma de la regla federal, haciendo mérito de que la demanda fija la competencia al expresar la pretensión. Pero, igual opino que es errado ese criterio pues, en cualquier caso, no deja de tratarse de la aplicación de la norma local por compatibilidad o incompatibilidad con el derecho federal y, en la mayoría de los supuestos analizados, el particular se adelanta con la acción declarativa a la demanda del estado local por el impago del impuesto o la aplicación de la norma provincial cuestionada3.

Desde ya aclaro que no ingreso en el supuesto de la competencia originaria cuando se invoca distinta vecindad, ya que tiene dicho la Corte que esa doctrina no es pertinente cuando se trata de la aplicación de normas de derecho público provincial o se propone el examen de actos legislativos o administrativos locales4; no se trata, entonces, de una “causa civil”5.

2. Tesis restrictiva y amplia

La Corte ha tenido una jurisprudencia variada en el tema6, y si bien el tema viene de largas décadas atrás7 sugiero concentrar el análisis en las últimas, donde la jurisdicción se ha extendido porque –como fue dicho- los particulares (empresas) han preferido atacar las normas provinciales que consideran incompatibles con el derecho federal mediante acciones declarativas de certeza, en lugar de reservarse los derechos de que se jactan para ejercer defensas ante las eventuales acciones de las provincias en su contra. De tal modo, creo, forzaron la jurisdicción originaria, desvirtuando su sentido.

Dentro de esta práctica apareció en la jurisprudencia de la Corte la doctrina denominada como de la “cuestión federal predominante en la causa”, en la que se pueden reconocer una tesis amplia y otra más restrictiva.

La tesis amplia admite la jurisdicción originaria no solo cuando el planteo del particular se dirige a cuestionar la norma local como contraria (exclusivamente) a la Constitución Nacional, sino también cuando la objeción respecto de la norma local finca en su incompatibilidad con leyes federales (por ejemplo: el régimen de coparticipación federal, aun cuando éste exige la sanción de una norma local para la adhesión), etc.

Esta tesis amplia puede verse, por ejemplo, en el fallo del 7 de diciembre de 2001 in re “El Cóndor Empresa de Transportes S.A.” y el dictamen concordante del Procurador, publicada en Fallos 324:4226 8.

La tesis restrictiva, en cambio, sólo admitiría la jurisdicción originaria si el argumento del contribuyente finca en cuestionar exclusivamente a la norma local como contraria a la Constitución federal. Esta postura se puede ver en el voto de minoría en el mismo caso (“El Cóndor Empresa de Transportes S.A.”, 07/12/01, con cita de Fallos 321:2501). De suyo, la tesis restrictiva debería demostrar porqué, a los fines de la jurisdicción de la Corte, es relevante diferenciar entre la Constitución federal y las leyes federales o los tratados, cuando ni el artículo 31 de la Constitución ni la ley 48 parecen autorizar ese criterio pues todos integran por igual el derecho federal. En el fallo citado, de todos modos, los jueces que integran la minoría parecería que limitan su afirmación a la contradicción entre el acto tributario local y la Constitución federal, en la inteligencia de que la ley de coparticipación se integra al derecho local y, por ello, resulta necesario evaluar instituciones de derecho público provincial.

El argumento usado por la Corte para adjudicarse jurisdicción originaria en Fallos 324:4226 (ya citado), si bien se funda en variados argumentos –pues hasta se invocan cuestiones de “economía procesal” que, respetuosamente, creo inadecuados para el debate constitucional del caso9- su argumento principal finca en que el tributo local es atacado como “directamente contrario a la Constitución nacional” (ver cons. 2º de la mayoría, cons. 4° de las disidencias), lo que denominé la tesis restrictiva.

En ese caso, como señalé, los argumentos de la tesis amplia son eficazmente rebatidos por los jueces que suscriben la disidencia10. Pero itero que no advierto porqué los cultores de la tesis restrictiva en situaciones similares, es decir, de contradicción entre la norma local y una regla de la Constitución Nacional, no aplican igual criterio si deben analizar la institución local para ver si existe o no contradicción (lo que solo deberían hacer luego de intervenir las instancias ordinarias).

En suma, no advierto que para provocar la jurisdicción de la Corte exista diferencia si el acto o norma local es atacado como contrario a cualquier rango normativo del derecho federal (Constitución, ley o tratado). Admito que esto, lejos de ayudar a mi posición, destruiría la tesis restrictiva, dejándola absorber por la tesis amplia.

3. La referencia a “Strada” en el dictamen del procurador en el caso de Fallos 312:1003

En el caso citado, el Procurador General señaló que la Corte no era competente en un supuesto como los que estamos analizando porque, además de lo ya dicho respecto de que no se daba aplicación al artículo 14 de la ley 48, si asumiera jurisdicción originaria entraría en contradicción la doctrina del caso “Strada” (08/04/986), pues se privaría a las jurisdicciones ordinarias (locales) de intervenir.

Los defensores de la doctrina que daría jurisdicción a la Corte podrían argumentar que no cabe invocar “Strada” si se demuestra –precisamente- la jurisdicción originaria. Pero ocurre que, según mi visión esa competencia es inexistente cuando el debate es el conflicto entre la norma local y la federal (aun cuando fuera la Constitución), como ya fue dicho.

4. Breve referencia a la vía procesal: la acción meramente declarativa

En la jurisprudencia de la Corte que critico, se ha admitido el planteamiento cuando el actor demandó mediante una acción meramente declarativa.

No creo que sea correcta esa vía procesal, pues solo es admisible cuando no existe otra alternativa. Así surge del código procesal (artículo 322) y, además, lo tiene dicho la Corte (doctrina del caso “Leonardo Antonio Newland c/Provincia de Santiago del Estero” del 19 de marzo de 1987, entre otros).

Cabe señalar que, generalmente, en los casos bajo estudio los accionantes se presentan invocando como perjuicio o interés actual la inminencia de una ejecución fiscal en sede local.

Ello revela que pretenden por la vía de la acción declarativa eludir la defensa que ante el tribunal provincial podrían ejercer respecto de la pretensión fiscal, aun introduciendo la cuestión federal de que se jactan en cada una de las instancias a fin de llegar a los estrados de la Corte por la vía de la ley 48 (artículo 14). O, en su caso, si se juzgara que el tema es ajeno al juicio ejecutivo, en el de repetición posterior, es decir, cuando hubiera sentencia definitiva.

De suyo, esa ejecución fiscal se sustanciaría ante los tribunales locales. Así, no parece razonable que la misma materia (la incompatibilidad de la norma local con la federal) pudiera ser debatida en la Corte o en el tribunal local según quién deduzca primero la demanda, pues si bien es cierto que quien inicia la demanda establece la pretensión que fija la materia sobre el debate, parecería que acá la “inminencia” de una acción no da lugar a la situación de incertidumbre o de inexistencia de vía procesal, porque, en realidad, no existe “caso” concreto en tanto aún la norma general provincial no ha afectado patrimonialmente al contribuyente mediante la ejecución forzada de sus bienes (o su amenaza efectiva al haber sido resuelta por una sentencia definitiva que autorice el recurso federal). 11

Y, a todo evento, nada impide a que el contribuyente pudiera deducir la misma acción “meramente declarativa” ante el tribunal local pues, en definitiva, se trata de la contradicción de la regla local con la federal, como ya fue dicho. De tal modo, la interpretación final de la norma local no provendría de la administración provincial (poder ejecutivo) sino del Poder Judicial de la provincia, resguardando a la Corte federal a fin de que ésta solo se exprese luego de lo hagan las instancias ordinarias. Así se evita, además, que la intervención prematura del poder federal (la Corte Suprema) provoque interpretaciones judiciales del derecho público local anteriores a que lo hagan los propios tribunales provinciales, y se la coloca, como corresponde, en el “interprete final”12 del derecho federal.

5. Caso federal y materia federal

Como insinué, tal vez la doctrina de referencia evolucionó en virtud de confundir la existencia de un “caso federal” (artículo 14, ley 48) con un debate de “materia federal” (artículo 2, ley 48).

Si el caso remite a un debate de normas (leyes, tratados o Constitución) exclusivamente federales debe actuar la justicia nacional (federal) y si una provincia es parte, la competencia originaria de la Corte surge evidente13.

Pero si el conflicto finca en la incompatibilidad de una norma o acto local con una norma del derecho federal, creo que se da un “caso federal” (artículo 14, ley 48) y que deben intervenir los tribunales locales14.

6. Dos fallos recientes

Sin modificar expresamente la doctrina en estudio la Corte ha pronunciado fallos relevantes en el corriente año que, creo, puede vislumbrar una revisión de la doctrina en estudio.

En “Banco Hipotecario Nacional S.A. c/ Tucumán, provincia de s/ acción declarativa de certeza” del 15 de mayo 2004, la Corte, sin disidencias, declaró su incompetencia ante la pretensión de la entidad financiera de repudiar una norma tributaria local por ser contraria a principios de la Constitución Nacional, leyes federales (ley de Coparticipación Federal) y el Código Fiscal de la Provincia. El argumento del Procurador Fiscal ante la Corte fue que la jurisdicción de la Corte solo procede cuando se funda directa y exclusivamente en prescripciones federales pero “no cuando se incluyen temas de índole local y de competencia de los poderes locales”15.

Este fallo es auspicioso, aun cuando no repudia la doctrina bajo crítica sino que sostiene que la incorporación de la contradicción de la norma atacada con otra regla del derecho local, excluye la aplicación de la doctrina de la cuestión federal predominante, pues primero deben intervenir las jurisdicciones locales.

Como dije, en cualquier caso de contradicción entre norma local y federal (aun sin invocación de contradicción con otra regla local) no debe intervenir la Corte de forma originaria16. Sin embargo, aun cuando acá no se repudie la doctrina en análisis, no cabe dejar de percibir que no se invocaron las otras razones que hemos visto en otros fallos y que la Corte prefirió no asumir jurisdicción.

El otro caso es el resuelto in re “Tecpetrol S.A. s/ inhibitoria en los autos caratulados ‘Provincia del Neuquén c/ Tecpetrol S.A. s/ cobro ejecutivo” del 16 de mayo de 2005. La provincia del Neuquén inició una acción ejecutiva por cobro de tributos (regalías petroleras) invocando una ley local que, a criterio de la misma, regulaba la relación entre la empresa productora de hidrocarburos y ella (la provincia), invocando el artículo 124 de la Constitución Nacional que declara el dominio originario de los recursos naturales a las provincias.

La empresa, cuya concesión había sido otorgada por la Nación con arreglo a la ley nacional 17.319 sostuvo que esa norma federal regía la vinculación, por lo que debía intervenir la Corte.

El Procurador Fiscal dictaminó la competencia de la Corte, pero ésta la rechazó17 señalando que si la demanda de la provincia se fundaba en normas locales (arts. 228 y 232 de la Constitución del Neuquén y ley provincial 1926) no correspondía asumir jurisdicción, sin perjuicio de que si el contribuyente creía tener derechos amparados por la ley federal 17.319 podría traer la cuestión a su conocimiento por el recurso del artículo 14 de la ley 48.

Dijo en el considerando 4° que, en principio “… el juez llamado a conocer de la demanda es necesariamente el de las excepciones que desea oponer el demandado. Si alguna de éstas consistiera en que la ley que se trata de aplicar fuera repugnante a la Constitución Nacional o a las leyes nacionales, el medio legal de traer el caso ante la Corte Suprema es el recurso federal, pues la cuestión exige el tratamiento de instituciones de derecho público local y de los actos administrativos dictados por la autoridad provincial con arreglo a ellos…”18 con cita de Fallos: 31:103; 94:421 y 295:150 y el clásico autor Jorge Gondra (Jurisdicción Federal, Buenos Aires, 1944, pp. 56-59 y 220 y ss.).

De suyo, el fallo resulta también sustancioso respecto de la jurisdicción provincial en materia de hidrocarburos (cf. cons. 3°), pero ello es ajeno a estas líneas. Si, creo, coloca a la Corte, nuevamente, en la sana senda de exigir la previa intervención local para que el caso llegue por la vía del artículo 14.

Retomando lo antes dicho, ¿qué hubiera fallado la Corte si en lugar de inhibitoria Tecpetrol S.A. hubiera deducido una acción meramente declarativa? Los contrafácticos no son recomendables en una materia donde la jurisprudencia no está consolidada, pero como las razones en juego son las mismas, presumo que igual resultado hubiera tenido, y esto a mi juicio ratifica lo antes dicho en orden a las críticas que formulé por la excesiva admisión de acciones declarativas sin evaluar con detalle la existencia o no de un “caso”.

7. El supuesto de la demanda contra dos provincias

Ha ocurrido que un particular demandara a dos provincias invocando derechos supuestamente nacidos de un tratado interprovincial19.

La jurisdicción de la Corte, en principio, no podría ser invocada por la doctrina de la cuestión federal predominante. Ello en tanto los tratados interprovinciales no integran el derecho federal, sino que se trata de derechos propios de cada provincia, que negocia con la otra parte en el convenio. En otros términos, no obran en esa negociación normas federales. Por ello se incorporan al derecho local mediante reglas de derecho provincial y no han sido establecidas por el constituyente como derecho federal (artículo 31 C.N.).

Sin embargo, la jurisdicción de la Corte a veces es invocada mediante la citación de las dos provincias al mismo pleito. En tales casos, la Corte sostiene que debe ser analizado si ambas provincias son “sustancialmente” demandadas o si, por el contrario, la citación de una de ellas no corresponde con los hechos invocados en la demanda. Tal es el supuesto del caso “Romanut, Almicar Rodolfo Eduardo c/Chaco, provincia del y otra s/amparo” del 7 de setiembre de 1999, donde la Corte se declaró incompetente pues todos los hechos y actos invocados por el actor como contrarios a las reglas nacidas del tratado en que se amparaba provenían de una sola de las provincias y, por ello, la otra estaba solo nominal –y no sustancialmente- traída al pleito.

El mismo supuesto ocurre cuando, a veces, también se pretende eludir la justicia provincial y forzar la jurisdicción cortista mediante no ya la citación nominal –como demandado o tercero- de otra provincia, sino del Estado Nacional (por ejemplo: en tanto parte del pacto de coparticipación o como tercero, insinuado en el caso “Tecpetrol” antes citado, cons. 6°) o alguna de sus agencias, a veces desnaturalizando el proceso judicial donde una parte debe invocar sus derechos solo contra quien cree que los conculca. En el supuesto de una ley tributaria local que eventualmente contradijera la ley federal de coparticipación –o cualquier otra norma federal aplicable- no parece que el Estado Nacional deba ser parte del conflicto. El hecho de que el Estado Nacional sea el emisor de la norma no modifica la situación. Basta advertir que ello se da con todas las leyes y nadie supone su citación en todos los pleitos donde exista una cuestión federal (basta la vista al Ministerio Público). Tampoco lo modifica la existencia de un pacto, pues ese pacto no es bilateral entre la Nación y la provincia, sino entre todas las provincias signatarias y la Nación, y a nadie se le ha ocurrido citar como terceros a todos los firmantes del pacto.

Sí parece razonable la citación del Estado Nacional como tercero y el planteo del caso por la vía de la acción meramente declarativa cuando la norma local y la federal no implican una mera contradicción, sino que colocan al ciudadano en la disyuntiva de tener que incumplir alguna de las dos (lo que es diferente de poder objetar en sede provincial la constitucionalidad de una ley local, o pagar el tributo para luego discutir su constitucionalidad, etc.), tal como lo reconoce el dictamen de la Procuración en el referido caso de Fallos 312:1004; pero se trata de un supuesto excepcional.

8. El caso de una provincia demandada por actos de la intervención federal

Recientemente, un senador, invocando la inconstitucionalidad de los actos preconstituyentes de un interventor federal, accionó contra la provincia intervenida. Fue en un amparo (la Corte lo transformó en una acción meramente declarativa) donde se tachaba de inconstitucional la mencionada actividad por contraria a la Constitución federal y a la de la propia provincia intervenida.

Por cierto que el caso presenta varias aristas interesantes20, que no voy a desarrollar (si el Congreso puede válidamente dar atribuciones a un interventor federal para modificar la Constitución local21; si el interventor tenía, en el caso, facultades preconstituyentes22; si el tema era susceptible de debate en la Justicia y, en tal caso, quién tenía legitimación activa23).

Detengámonos pues en si ese pleito era de jurisdicción originaria de la Corte. No hay dudas de que una provincia era demandada ya que, como refiere el Procurador en su dictamen, los actos del interventor no hacen perder el carácter local de los actos y su atribución a la provincia intervenida. En tal virtud, tratándose de actos locales, reputados como contrarios al derecho local pero también al derecho federal, la jurisdicción era local por no existir “materia federal predominante” en la causa.

Sin embargo, la Corte, por unanimidad, sostuvo que la causa remitía a analizar, fundamentalmente, derecho federal, pues se trataba de evaluar si los artículos 5, 6 y 122 de la Constitución Nacional y la ley federal 25.881 habían habilitado al interventor para generar los actos atacados. Me parece que, con ese criterio, todos los actos del interventor podían ser atacados usando tal argumento y, de ese modo, transformarse la Corte en un tribunal que asumiera la competencia en todos (o gran parte de) los pleitos de una provincia intervenida. Por ello necesitaba la Corte establecer alguna diferencia que diera al caso un matiz especial. La Corte entonces sostuvo que no todos los actos de un interventor son locales sino que algunos podían ser federales y, por ello, el considerando 21º refiere a un “doble carácter” pues representa al Estado federal, pero también a la provincia. Y, aplicando tal tesis, concluyó que la excitación de la reforma constitucional era de naturaleza federal.

A mi modo de ver, esta tesis debió ser más desarrollada porque, creo, no es claro ese doble carácter y, además, no advierto cómo puede ser de naturaleza federal el debate sobre la reforma de la Constitución local. Ello solo podría ser así si el debate fuera, exclusivamente, si la ley de intervención y la Constitución Nacional permiten esa actividad al delegado federal24 pero, en el caso, existían planteos respecto de la prohibición que establecía la misma Constitución local a reformar. Como antes referí, se me ocurre que el mismo planteo podría producirse respecto de cualquier actividad que desarrolle un delegado federal pues, aun cuando invocara normas locales que ejerce en función de su carácter de interventor (por ejemplo las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo local), en todos los supuestos siempre se remite, al fin, a las que surgen de la Constitución federal y las normas producidas por el gobierno nacional (Congreso y Poder Ejecutivo) que dispusieron la excepcional medida. En otras palabras, siempre su fuente de poder es una norma del derecho federal.

9. Final

La idea de estas reflexiones era discutir la doctrina de la “cuestión federal predominante” que aplica (o, al menos, aplicaba) la Corte Suprema federal. Su análisis nos permite ingresar en temas jurídicos y políticos de interés en la actividad del Alto Tribunal.

Analizar la doctrina de referencia implica, además, deslindar cuáles son los límites de las atribuciones provinciales en materia de jurisidicción judicial. Y, de tal modo, si el poder federal (la Corte) actuará como último actor –excepcional- en el debate entre un particular y una provincia respecto de los límites de ésta para desarrollar normas y actos (locales) o si, por el contrario, se transformará en un juez de primera y única instancia.

No he pretendido agotar el tema sino, nuevamente, contribuir al debate.

Publicado, en revista El Derecho, Suplemento de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 17.10.04, p.13.

Notas

1 Se ha dado mucho respecto de normas tributarias provinciales: ver, entre muchos otros, “Yacimientos Petrolíferos Fiscales S.A. c/Tierra del Fuego, provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad” del 15/04/04, “Shell Compañía Argentina de Petróleo S.A. c/Neuquén, Provincia del s/acción de inconstitucionalidad” del 15 de abril de 2004; “Harengus S.A. c/Santa Cruz, Provincia de s/inconstitucionalidad” del 19/04/94.

2 Como se ha dicho alguna vez: a los motivos que no se consignan en el fallo.

3 Ver, de todos modos, lo expresado en nota 11.

4 Ver, entre muchos otros, “Ruth Sedero de Carmona c/Provincia de Buenos Aires” del 09/06/987, y sus citas.

5 A todo evento, tiene dicho la Corte que su jurisdicción originaria en razón de las personas puede ser prorrogada en favor de los tribunales de provincia. Y que así debe entenderse cuando, por ejemplo, el particular ha constituido domicilio especial a esos efectos en la provincia contraparte (casos “Juan Luis Govi c/provincia del Chaco” del 08/09/977 y sus citas del cons. 3º, “Publex S.A. c/Corrientes, provincia de” P 585 XXXI del 10/12/97 cons. 3º, entre muchos otros).

Entiendo que cuando un sujeto realiza actos gravados por tributos locales, constituye un domicilio especial al efecto y, así, realiza una prórroga de jurisdicción (artículo 12 de la ley 48. incs. 2º y 4º).

6 Por ejemplo, en Fallos 183:160 sostuvo que ambas vías (la de la competencia originaria o la de los tribunales locales) eran admisibles.

7 Puede verse el dictamen del procurador Lascano de fecha 15 de junio de 1960 en el caso “Banco Hipotecario Nacional c/Provincia de Entre Ríos”, muchos otros.

8 Reiterada en otros casos, como el ya citado “Shell Compañía Argentina de Petróleo S.A. c/ Neuquén, Provincia del s/ acción de inconstitucionalidad” del 15 de abril de 2004, esta vez sin las disidencias de su precedente, entre muchos otros.

9 Los argumentos vinculados a la “economía procesal” o la “certeza jurídica” podrían ser aplicables a cualquier pleito, aun cuando no fuera parte una provincia.

10 Las alusiones a un régimen de coparticipación tributaria donde la provincia que lo viola con pretensiones fiscales incompatibles con aquél incurriría en el incumplimiento de un pacto y/o de la Constitución, no difieren en su conceptualización como un “caso federal” de cualquier otro acto o norma contrario a la Constitución y las leyes federales. Y, como señalan los disidentes, ello implica que la Corte deba analizar normas locales como las que consagran la adhesión al régimen.

11 Sobre este tema es recomendable ver ciertas opiniones –en cierto sentido contrarias a lo que acá expongo- de indudable calidad. Es insoslayable así para estudiar la procedencia de una acción declarativa el caso “Provincia de Santiago del Estero c/Nación Argentina (Yacimientos Petrolíferos Fiscales)” del 20 de agosto de 1985 donde se declaró que procedía la acción declarativa del artículo 322 del Código Procesal nacional cuando el perjuicio es potencial pero tiene virtualidad y, por ello, la acción busca prevenir los efectos de un acto en ciernes pero altamente probable. En ese caso se trataba de la determinación de las esferas de competencia entre el poder local y el federal (YPF). A mi juicio no existió allí debate sobre la competencia de la Corte, porque fue la misma provincia la que accionó ante ella.

En el mismo tomo donde se registra ese fallo, se puede leer el enjundioso dictamen del procurador Marquardt del 17 de diciembre de 1971 en autos “Hidronor S.A. c/Provincia del Neuquén”. Su lectura es imprescindible para analizar este tema. Allí se argumenta porqué la acción declarativa debe resultar procedente como acción preventiva, pero solo cuando el acto reputado de ilegítimo alcanza cierta madurez de modo que no se trate de una consulta abstracta, sino de un “caso”. Creo que allí tampoco se debatía la jurisdicción de la Corte en los alcances que discuto en esta nota, pues, a mi modo de ver, en ese caso el debate se trabó entre un órgano federal y una provincia para discernir el alcance de cada esfera de poder. De tal modo la competencia surgía en razón de la persona (una provincia y la Nación), y no por la materia, como se invoca cuando una empresa pretende discutir el derecho local ante la Corte federal sosteniendo que, como funda su derecho en la regla federal, no se debate la compatibilidad de la norma local con el derecho federal, sino lisa y llanamente el derecho federal (de todos modos el dictamen refiere luego a ello en el punto 13, como se verá, en un punto en que discrepo).

El dictamen del procurador en “Hidronor” analiza el debate vinculado a si las acciones declarativas resultan viables en virtud de que el pronunciamiento no produciría una solución susceptible de ejecución compulsiva, sosteniendo que lo relevante para que exista un “caso” no es eso, sino que exista un conflicto, una situación dudosa y que la petición la formule quien tenga interés suficiente. Naturalmente, el procurador rechaza la posibilidad de que la sentencia sea oponible erga omnes, sino, por el contrario, las admite solo limitada a las partes. Además, no parece concebir que en la acción meramente declarativa se pudiera requerir una medida precautoria de suspensión provisoria del acto legislativo atacado, en virtud de la presunción de legitimidad de los mismos, destacando –como dije- que los efectos son solo inter partes (cf., especialmente, el pto. 9 del citado dictamen).

El punto 13 de ese relevante dictamen expresa opinión sobre algunos temas que trata la nota, con la que parcialmente no concuerdo. Advierte allí que la procedencia de la acción meramente declarativa no debería obstar a que la Provincia ejecute el tributo por aplicación del principio solve et repete. Ello es correcto, pero advierto que además deberá la actora demostrar que no existe una vía alternativa, como a mi modo de ver lo sería la posibilidad de defenderse en el juicio de apremio.

Sin embargo, luego el dictamen sostiene en ese mismo punto 13 que el debate de la acción declarativa sería eminentemente federal –punto con el que no acuerdo- por lo que si el deudor del tributo ejecutado por la Provincia iniciara una acción declarativa con iguales argumentos con los que fundara las excepciones en el juicio de apremio, se debería acumular el juicio ejecutivo a la acción declarativa, transformado el apremio en un juicio ordinario (con cita de Fallos 249:221 cons. 5° y 256:517 cons. 7°) pero sin impedir el cobro hasta tanto no hubiera sentencia firme en la acción declarativa. Sostiene el procurador, finalmente, que el contenido de ese proceso ordinarizado sería federal, y por ello competente la Corte. Obviamente, con esta última afirmación también disiento, pues reitero que considero que si el pleito exhibe la contradicción entre norma local y norma federal hay un “caso federal” (artículo 14) y no un debate federal (artículo 2).

12 Jugando con las palabras: evitando que devenga en un “intérprete prematuro”.

13 Es minoritaria la doctrina que admite que una provincia se presente ante un juez federal, considerando que, de tal modo la provincia no ejerce el fuero cortista establecido en su beneficio y, por ello, renunciable.

14 Es ilustrativa la disidencia de los jueces Chute y Risolía –cons. 4°- en el caso de “S.A.D.D. Industria Electromecánica c/ Provincia de Santa Fe” del 23 de agosto de 1968.

15 Citando Fallos: 311:1812 2154; 313:98 y 548; 315:448; 318:992 y 2457; 322:1470; 323:2380 y 3279.

16 No advierto cómo la invocación de una contradicción de la norma local con otra local puede excluir la jurisdicción de la Corte si fuera correcto afirmar que esta tiene jurisdicción originaria para tratar la contradicción entre el derecho local y la norma federal.

17 Con la disidencia del juez Maqueda.

18 El destacado me pertenece.

19 La posibilidad de que terceros puedan invocar derechos nacidos de tratados –internacionales o provinciales- debe ser estudiada con carácter restrictivo, pues en principio no son partes en los convenios. Pero el punto no resulta pertinente para ser desarrollado acá.

20 Aun cuando no coincido en muchas de sus apreciaciones, resultan de provecho la lectura de los trabajos de Emilio Ibarlucía publicados en El Derecho del 16/02/05 El control de los actos del interventor federal (a propósito del caso “Zavalía”) y en la misma revista del 17/09/04 Reflexiones sobre la intervención federal a las provincias.

21 A mi modo de ver, sí podría hacerlo: imaginemos una provincia donde se reúne una constituyente y se declara que un sujeto será emperador y sus descendientes lo sucederán en el cargo. Parece claro que corresponde la intervención y, creo, puede resultar adecuada –si así lo juzga el Congreso- la solución política de atribuir al interventor las facultades preconstituyentes necesarias para convocar al pueblo a restablecer una constitución acorde a las reglas federales constitucionales. Se podría afirmar que esa constitución monárquica -nula o inconstitucional- podía así ser declarada por la Justicia, pero opino que la Constitución no previó soluciones judiciales para tales conflictos, sino políticas, y para ello el remedio es la intervención. En su caso, no niego de plano la solución judicial, y, obviamente, podría el Congreso resolver el caso de otro modo, pero no me parece que sea incorrecto que, en ese supuesto extremo, el Parlamento federal dé esas atribuciones al interventor, puesto que podría ser una de las soluciones políticas en el marco constitucional.

22 Parecería que, en el caso, el Congreso no había atribuido facultades para tal fin sino, por el contrario, para reestablecer los poderes constituidos.

23 El punto no es menor y, en algún sentido, nos lleva a las cuestiones políticas no judiciables. Pero aun sin ingresar en ese tema, vale advertir que, a mi juicio, el control del interventor es ejercido por los poderes federales (Congreso y Poder Ejecutivo) que lo designan e instruyen. Si éstos no advierten el desvío en el ejercicio del mandato, no parece razonable que un legislador pueda lograr por medio de la Justicia lo que no consigue persuadiendo a sus colegas, con los que integra el órgano que: i) dispuso la intervención, ii) atribuyó las facultades; y, iii) controla al delegado federal.

Por otro lado, colocar en cada ciudadano la posibilidad de discutir las atribuciones de un interventor ante los tribunales (acción popular) implicaría la posibilidad de someter a la provincia a miles de pleitos por igual tema. En el mismo sentido, se supone la acción de un privado con una sentencia erga omnes porque si, en el caso, la sentencia nulificaba la actividad preconstituyente era oponible a todos los ciudadanos, aun los que no eran parte en el pleito y, vale decirlo, nadie se preocupó en el pleito por consultar su opinión. Parecería que la estructura del proceso no resiste acciones de este tipo, pero el punto merece otro análisis. Por último ¿admitiríamos que, por ejemplo, el actor lograra la cautelar –como lo hizo- y, luego, como “dueño” de la acción desistiera de la demanda y, de tal modo, con su única voluntad pudiera desde un proceso judicial determinar la validez o invalidez de una constitución y, por reflejo, los derechos y obligaciones de un pueblo?

24 Y, nuevamente, si el acto de interventor es local, nos lleva a la contradicción entre acto o norma local con una regla federal (la ley de intervención). Por ello era decisivo que la Corte explicara con precisión cuándo un acto del interventor es federal y cuándo es local.

Una respuesta to “La jurisdicción de la Corte Suprema cuando una provincia es parte y la doctrina de la cuestión federal predominante en la causa (con particular referencia al abuso de las acciones meramente declarativas para debatir conflictos entre normas locales y federales)”

  1. daiana Says:

    necesitos saber para un trabajo practico …
    si alguna vez fue intervenida la jurisdiccion de buenos aires …
    ¿donde ocurrio?
    ¿cual fue el motivo de la intervecion federal?
    ¿cuanto tiempo paso hasta que la jurisdiccion recupero su autonomia?

    si me responden en mi correo mejor …

    gracias un beso ,,,

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