Delegación legislativa La necesidad de distinguir entre la creación de una función administrativa y la delegación prevista por el artículo 76 de la Constitución

Delegación legislativa

La necesidad de distinguir entre la creación de una función administrativa y la delegación prevista por el artículo 76 de la Constitución

1. La necesidad de distinguir qué es delegación legislativa en nuestra Constitución y, luego, aplicarlo al conjunto de leyes sancionadas desde 1853 presenta varios temas de interés.

2. Como introducción creo que el artículo 76 de la Constitución puede ser leído con provecho vinculándolo a las posibilidades de generación de gobiernos de coalición parlamentaria en la figura del Jefe de Gabinete de Ministros (arts. 100 y concs. C.N.), como lúcidamente señalo hace ya varios años el hoy juez Luís Lozano.

También cabe señalar que el artículo 76 hace alusión a que sólo se prohíbe la delegación en el Poder Ejecutivo. De suyo, eso requeriría alguna reflexión porque no parece razonable suponer que la habilita en otro órgano (y vale recordar que antes del 94 le delegaba a la Ciudad de Buenos Aires la facultad de crear impuestos). La delegación en agencias enriquece el debate del tema.

Pero estos dos temas solo los dejo mencionados pues quiero referirme a la materia que surge del título.

3. Creo que puede resultar adecuado usar la expresión “legislación delegada” para referirse a las habilitaciones al Poder Ejecutivo dadas por el Congreso, y “reglamentos delegados” para aludir a las normas que en su consecuencia dicta el Poder Ejecutivo

4. Existen dudas y diferentes posiciones, algunas no lo suficientemente aclaradas, respecto de hasta dónde se extienden las facultades propias del Poder Ejecutivo, diferenciándolas de aquellas que, en cambio, ejerce por delegación del Congreso.

Definir en términos teóricos lo anterior es imprescindible para luego establecer qué leyes dictadas por el Congreso implican una delegación legislativa.

Esta actividad no puede ser mecánica, sino que requiere una interpretación constitucional.

5. Alguna vez se dijo que el número de leyes que implican “delegación legislativa” es enorme y se usó como criterio buscar las leyes que contienen frases como “autorízase al Poder Ejecutivo a…” o “el Poder Ejecutivo podrá…” etc.

Ese criterio va de la mano de otro, extendido en opinadores mediáticos, que podría resumirse así: todas las competencias enumeradas en el artículo 75 atribuidas al Congreso solo pueden ser ejercidas por él y si lo hace el Poder Ejecutivo es en virtud de una delegación.

Esta tesis para fijar qué es “delegación legislativa” no me parece satisfactoria.

6. Una buena forma de entender el error del criterio antes descripto es advertir que si bien muchas facultades del Poder Ejecutivo surgen de los artículos 99 y 100 de la Constitución, gran parte de las atribuciones del Poder Ejecutivo nacen de la leyes que sanciona el Congreso y que aquel debe: a) reglamentar y, b) ejecutar.

Es decir que, con la misma Constitución, un presidente pudo tener más facultades que otro, sin que se haya recurrido a la “delegación legislativa”.

Es pues necesario distinguir cuando el Congreso: (a) delega una facultad, de cuando (b) crea una función en la Administración.

Los ejemplos son variados. Pensemos en la reglamentación de la navegación de los ríos o en “proveer la seguridad de las fronteras”. Que estén contenidos en el artículo 75 no significa que su ejecución y reglamentación por el Poder Ejecutivo impliquen decretos delegados causados en una delegación en los términos del artículo 76 que, por ende, requiera plazo y que una vez vencido revierta en el Congreso.

No parece razonable suponer que alguna vez corresponderá que los legisladores vigilen las fronteras o estén en el día a día de la habilitación de canales de navegación, etc.

También podemos tomar el caso de la atribución de “sellar moneda o fijar su valor”. No parece necesario que la facultad revierta del Banco Central en el Congreso finalizado un plazo, sin perjuicio de que el Congreso pueda sancionar normas que fijen el valor como con la Ley de Convertibilidad o la que lo derogó, etc.

Nuevamente, la reglamentación de las leyes que luego ejecuta no parece ser el uso de la “delegación legislativa” sino el ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo nacidas del artículo 99 y concs.

7. El Congreso entonces puede crear funciones administrativas en el Poder Ejecutivo al ejercer sus atribuciones y, fundamentalmente, en uso del inciso 32 del artículo 75.

Corresponde por lo tanto darle un sentido al artículo 76 que distinga el ejercicio por el Congreso de las atribuciones que le da el artículo 75 y concs. de las que emanan del mentado artículo 76.

8. Por cierto, cuando se lee el artículo 76 encontramos una primera dificultad, pues habla de “materias de administración”.

¿Porqué sería extraño que el Poder Ejecutivo ejerza materias de administración y las reciba por “delegación excepcional” si es, precisamente, el poder administrador?

Cabría pensar que los redactores de 1994 tuvieron en mente las leyes de reforma del Estado que dieron luz a las privatizaciones y crearon organismos, transformaron sociedades de Estado, etc. Pero lo curioso es que si se lo limitara tanto, el artículo 76 podría quedar como una norma que solo habilita al Congreso para que permita al Poder Ejecutivo reasignar partidas, y no parece ser ese el sentido.

Por otro lado, lejos de pensar que el ejercicio por el Congreso del artículo 76 es un desmedro de su autoridad, a mi juicio la posibilidad de delegar puede ampliar el ejercicio de sus facultades por el Poder Legislativo como titular (o cotitular) de la función de fijar la dirección política de la Nación. Así, puede ocurrir que la prohibición tenaz de la delegación, lejos de reforzar las atribuciones y poderes políticos del Congreso se lo debilite, porque se le impide conducir conforme sus criterios. De suyo, también la delegación puede crear un Poder Ejecutivo con muchas atribuciones y eso puede ser perjudicial para el Congreso y la pluralidad, pero del mismo modo puede ser parte de un acuerdo en el Jefe de Gabinete, etc. Lo que quiero decir es que se trata de una herramienta que puede ser beneficiosa o perjudicial conforme a su uso, y no por su esencia. En otras palabras, el uso de la delegación no transforma a quienes la aplican en antidemocráticos o totalitarios ni tampoco lo contrario.

9. Volviendo a lo puntual de la delegación legislativa creo que el tema central pasa entonces por la definición del concepto “delegación legislativa”.

Para ello parece provechoso delimitar lo que es propiamente del Congreso como esencia y, de ese modo, definir las materias de delegación que prescribe el artículo 76.

En este aspecto pienso que en esa delimitación la “delegación legislativa” remite fundamentalmente a las funciones esenciales del Congreso que son: a) la creación de normas generales que crean o afectan los derechos individuales (cláusula de los Códigos y Leyes federales como las leyes de la cláusula del progreso, ciudadanía, etc.) y, b) la creación de tributos y la distribución de su producido.

Tal vez una referencia a estas atribuciones puede buscarse no solo en la historia del Parlamento sino también en nuestra Constitución en aquello que le prohíbe al Poder Ejecutivo a sancionar aun por la vía del Decreto de Necesidad y Urgencia.

Así, habría propiamente delegación legislativa cuando el Congreso habilita al Poder Ejecutivo a:

(1) Dictar normas de fondo o reglas generales que afectan derechos individuales (leyes nacionales -ej. códigos de fondo-, o federales -ej. ley de ciudadanía, entidades financieras, o normas de las cláusulas del progreso, etc. del art. 75 CN-); y,

(2) Completar tributos, fijando la alícuota, siempre que determine el Congreso el hecho imponible.

10. Ahora bien, aun en estas materias propiamente legislativas (leyes generales que afectan derechos individuales y tributos) solo puede haber delegación en temas de administración y emergencia (art. 76 CN).

¿Qué quiere decir esto en las leyes generales o en tributos?

En tributos parece más claro que la referencia a materias de administración puede referir a ejercer una autoridad o a la distribución de su producido. Y la alusión a la emergencia no solo como hechos catastróficos, sino también como aquellos hechos que necesita una respuesta rápida e inmediata. En las reglas generales parecería que la voz más adecuada que admita la aplicación debe ser las situaciones de emergencia.

11. Estas líneas no pretenden ser una respuesta definitiva al tema en cuestión, sino una reflexión para ayudar a encontrar un criterio que permita separar en la masa de “delegación legislativa” las leyes que deben ser ratificadas en el ámbito del artículo 76 de aquellas que solo surgieron del ejercicio normal por el Congreso de atribuciones emanadas del artículo 75.

Una respuesta to “Delegación legislativa La necesidad de distinguir entre la creación de una función administrativa y la delegación prevista por el artículo 76 de la Constitución”

  1. Emilio Ibarlucía Says:

    Me parece interesante el artículo porque siempre es útil y necesario hacer precisiones y establecer líneas divisorias en materia de competencia de los poderes del Estado.
    El art. 76 de la CN no es feliz cuando habla de “materias de administración” dado que precisamente los reglamentos autónomos del PE (art. 99 inc. 1) versan sobre esas materias. Posiblemente la frase tuviera su origen en las leyes de reforma de Menem, que ha sido lo que, paradógicamente, ha tratado de salvarse en estos años de prórroga de la deleg. legislativa.
    La insensata prórroga que se viene haciendo desde 1999 (vto. del plazo de la cl. transitoria 8va.) obedece a un informe de esa época del Inst. de Estudios Parlamentarios del Senado, que hizo una recopilación de todas las leyes (desde 1953 en adelante) que contuvieran palabras como “autorizar”, “facultar”, “instituir”, entendiendo que implicaban delegación legislativa implícita. De ahí salieron las 1900 leyes, cuya supuesta caducidad provoca cada dos años un pánico generalizado en el PE y logra la renovada prórroga.
    No se entiende que muchas de esa normas solamente previeron algo que estaba de más: que el PE reglamentara las leyes (art. 99 inc. 2), de manera que no están comprendidas en alguna delegación que haya que ratificar. A ello se agrega que la gran mayoría de esas leyes no tienen vigencia porque cumplieron su objeto. No se entiende por qué, después de 15 años, no se hace una depuración de esas 1900 leyes, y seguramente se advertirá que no son más de 10 las que contienen deleg. legislativa vigente, y, en consecuencia, se ratificarían puntualmente las que sean necesarias, con menos papelón y escándalo.
    Pese a que, como Hidalgo dice, de algunas de las atribuciones del art. 75 pueden derivarse funciones de administración, entiendo que en principio hay que atenerse a este artículo y a los otros expresos de la Const. que prevén dictado de leyes (vg. arts. 17, 36, 39, 40, etc), para discernir qué es materia legislativa en esencia.
    Acotado lo de las materias de administración a casos puntuales (v.g. creación de organismos autárquicos), lo fundamental de la deleg. legislativa pasa porque haya emergencia pública, la que debe ser expresamente declarada por el Congreso y establecerse las bases de la deleg.; es decir con qué marco y para qué se hace.
    Una armónica lectura de la CN conduce a que no se puede delegar la materia tributaria (es decir, armonía del 76 con el 99 inc. 3, siempre partiendo de la base de que, como la regla general es la prohibición, debe interpretarse restrictivamente), que no es solamente la determinación del hecho imponible, sino también las alícuotas. ¿Qué sentido tiene que el Congreso tenga la facultad de crear impuesos si el PE fije el monto (alícuota) que se le da la gana? Obviamente, esto es tan importante como lo primero.
    Finalmente, me parece inadmisible que pueda haber deleg. legislativa a órganos distintos al PE, entendiendo por éste exclusivamene al Presidente de la Rep (cuyos dec. debe refrendar el Jefe de Gabinete y no otro, art. 100 inc. 12)

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s


A %d blogueros les gusta esto: